第二章 公 務 文 書

      本章學習目標：

      理解公務文書的概念與特點。

      了解公務文書的一般要求和文面版式。

      掌握基層常用公務文書的用途和寫法。

第一節(jié) 公務文書概述

一、公務文書的概念和特點

　　公務文書，簡單來說，就是用于黨務和行政事務的各類規(guī)范化文書，亦稱之“黨政公文”，簡單可稱之“公文”。1949年以來，有關(guān)部門對它作過多次規(guī)范，其中黨政公文曾有多次分合，2012年4月16日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《黨政機關(guān)公文處理工作條例》，這是推進黨政機關(guān)公文處理工作科學化、制度化、規(guī)范化的指導性文件，并已于2012年7月1日起實施。本章對公務文書的闡釋，即以此為綱。

　　(一)公文的概念

　　《黨政機關(guān)公文處理工作條例》指出，“黨政機關(guān)公文是黨政機關(guān)實施領(lǐng)導、履行職能、處理公務的具有特定效力和規(guī)范體式的文書，是傳達貫徹黨和國家方針政策，公布法規(guī)和規(guī)章，指導、布置和商洽工作，請示和答復問題，報告、通報和交流情況等的重要工具�！边@個概念指導著各級各類黨政機關(guān)的公務文書工作朝著科學化、制度化、規(guī)范化方向健康發(fā)展。

　　(二)公文的特點

1. 法定性

　　黨政公文是用于處理黨務和行政活動的文書，它的發(fā)文主體是法定組織而不能是任意的個人，它從撰寫、制發(fā)、傳遞，到閱讀、辦理，每一個環(huán)節(jié)都體現(xiàn)出法定的特點。

　　首先，黨政公文是由法定組織制發(fā)的，其法定作者是指依據(jù)有關(guān)法律和章程而成立，并能行使職權(quán)和承擔義務的黨政機關(guān)與其他社會組織，黨政公文必須以這些機關(guān)的名義或其法定代表人的名義制發(fā)，一般個人或非正式組織無權(quán)制發(fā)黨政公文。其次，黨政公文一經(jīng)發(fā)布，就有法定的現(xiàn)實執(zhí)行效用，對受文者及其他有關(guān)方面的行為將產(chǎn)生不同程度的強制性影響。而且，除需要周知的公文外，黨政公文的閱讀者，也必須是法定的讀者，因為黨政公文的閱讀范圍也是有明確規(guī)定的。

2. 工具性

　　應用文都具有工具性，但黨政公文的工具性尤其鮮明。首先，它是表達黨務和行政管理者思想意志的工具，在制發(fā)過程中，它負責將黨務或行政管理者的思想意志以特定的書面語言形式表達出來、傳遞出去；其次，黨政公文又是黨政管理的工具，文書的內(nèi)容，就是黨政管理者的施政或管理意向，在公文的執(zhí)行過程中，要將黨政管理意向變成行為，自然借助公文這個工具。所以，在執(zhí)行過程中，公文就是執(zhí)行的依據(jù)和準則，具有指導或規(guī)范人們行為的特點。

3. 規(guī)范性

　　為了對整個社會的黨政公文做出有效的管理和監(jiān)督，使公文工作朝著科學化、制度化、規(guī)范化方向健康發(fā)展，也為了更好地實現(xiàn)“文檔一體化”，確保后期的檔案工作順利進行，有關(guān)部門對黨政公文的寫作和處理方面的一系列問題，包括文種、結(jié)構(gòu)、格式等都做出了統(tǒng)一的要求�！饵h政機關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定了15種公文作為法定的體裁，并對每一文種的適用范圍做了說明，對公文的格式、用紙要求也作了明確規(guī)定。撰寫者必須嚴格地照此辦理，不得有任何隨意的增刪更改。公文的行文規(guī)則和處理方法，也按此規(guī)范行事，以確保黨政公文的統(tǒng)一性與嚴肅性。

4. 時限性

　　作為法定的黨政公文，它的內(nèi)容關(guān)乎黨政公務，這也就決定了它主要是針對黨政公務活動中的具體情況，為及時解決實際問題而制發(fā)的。管理者發(fā)現(xiàn)黨政公務中的情況和問題，迅速做出決策，并以黨政公文形式下發(fā)或上達，以確保施政，利于管理。突出公文的時效性才能保證決策的迅速、快捷和工作的高效率，才能及時解決公務活動中的實際問題。所以在黨政公文規(guī)范格式中設有“緊急程度”“成文日期”“印發(fā)日期”等項目，每一件公文還要限定制發(fā)、傳遞、執(zhí)行的時間要求。

二、公務文書的作用和種類

　　(一)公文的作用

　　作為有效傳遞黨政公務活動中所需信息的重要工具，黨政公文具有多種作用。

1. 領(lǐng)導溝通作用

　　公文是傳播信息的一種方式，也是最具權(quán)威性和正式性的方式。它傳達黨和國家的方針、政策及各項指示，是加強集中領(lǐng)導，實行有效管理，維護政令統(tǒng)一，保證工作步伐整齊一致的有效形式。

　　公文也是下級機關(guān)請示、報告工作，反映情況，溝通自下而上縱向聯(lián)系的基本手段。此外，它也是機關(guān)之間橫向聯(lián)系的紐帶，通過它，機關(guān)之間互通訊息、商洽事務、互相協(xié)調(diào)與配合。黨政公文的這種傳達溝通作用，是黨政管理的重要輔助。

2. 發(fā)布記錄作用

　　根據(jù)我國相關(guān)法律和行政慣例，必須用行政公文的方式才能發(fā)布行政法規(guī)或規(guī)章，因此行政公文在發(fā)布行政法規(guī)與規(guī)章，體現(xiàn)國家行政管理與維護社會秩序方面，發(fā)揮著重要作用。

　　公文的制作發(fā)布印證了制發(fā)者的合法身份，記錄了各項黨政管理活動的性質(zhì)、狀態(tài)，是黨政公務活動的真實記錄，受文機關(guān)可據(jù)此處理工作。有些公文在完成現(xiàn)行使命后，可轉(zhuǎn)化為檔案資料，供后人查考、研究和使用，黨政公文的憑證記錄作用不容忽視。

3. 宣傳教育作用

　　由于公文具有較強的政策性和理論性，在社會各項事務活動中發(fā)揮著闡明事理、啟發(fā)覺悟、提高認識等宣傳教育作用，“學習文件”是我國社會教育的一種重要形式。

　　(二)現(xiàn)行公文的種類

　　根據(jù)《黨政機關(guān)公文處理工作條例》闡釋，公文種類主要有：

　　(1) 決議。適用于會議討論通過的重大決策事項。

　　(2) 決定。適用于對重要事項做出決策和部署、獎懲有關(guān)單位和人員、變更或者撤銷下級機關(guān)不適當?shù)臎Q定事項。

　　(3) 命令(令)。適用于公布行政法規(guī)和規(guī)章、宣布施行重大強制性措施、批準授予和晉升銜級、嘉獎有關(guān)單位和人員。

　　(4) 公報。適用于公布重要決定或者重大事項。

　　(5) 公告。適用于向國內(nèi)外宣布重要事項或者法定事項。

　　(6) 通告。適用于在一定范圍內(nèi)公布應當遵守或者周知的事項。

　　(7) 意見。適用于對重要問題提出見解和處理辦法。

　　(8) 通知。適用于發(fā)布、傳達要求下級機關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項，批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)公文。

　　(9) 通報。適用于表彰先進、批評錯誤、傳達重要精神和告知重要情況。

　　(10)報告。適用于向上級機關(guān)匯報工作、反映情況，回復上級機關(guān)的詢問。

　　(11)請示。適用于向上級機關(guān)請求指示、批準。

　　(12)批復。適用于答復下級機關(guān)請示事項。

　　(13)議案。適用于各級人民政府按照法律程序向同級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會提請審議事項。

　　(14)函。適用于不相隸屬機關(guān)之間商洽工作、詢問和答復問題、請求批準和答復審批事項。

　　(15)紀要。適用于記載會議主要情況和議定事項。

　　以上這15種公文也被稱作“法定公文”。此外，按照不同的標準，上述公文又可劃為不同的種類，為了更好地學習理解公務文書，從不同的角度去認識它的種類很有必要。

1. 根據(jù)公文內(nèi)容涉及國家機密的程度劃分的種類

　　(1) 公布性公文。內(nèi)容不涉及黨和國家機密，可以直接公開發(fā)布的公文，如公報、公告、通告等。這種公文又分對外公開公文和國內(nèi)公開公文兩種。對外公開公文可以直接向國內(nèi)外公開發(fā)布；國內(nèi)公開公文的內(nèi)容，雖不涉及國家機密，但不宜或不必向國外公布，只在國內(nèi)公開發(fā)布。

　　(2) 內(nèi)部使用公文。內(nèi)容不涉及國家機密，但不宜對社會公開，而只在單位內(nèi)部閱讀與使用的公文，如通報等。

　　(3) 機密性公文。內(nèi)容涉及國家機密的公文，需要在一定時期內(nèi)限定閱讀范圍，以保障機密的安全。機密公文通常由指定的專人負責處理、遞送和保管。根據(jù)內(nèi)容涉及國家機密的程度，以及泄露后使國家安全和利益遭受損害的嚴重性又可分為三種：秘密公文，機密公文和絕密公文。

2. 根據(jù)公文行文方向劃分的種類

　　(1) 上行文。具有隸屬關(guān)系的下級機關(guān)向上級機關(guān)報送的公文，如請示、報告等。

　　(2) 平行文。同一組織系統(tǒng)的同級機關(guān)或不相隸屬機關(guān)之間的來往公文，如函等。

　　(3) 下行文。領(lǐng)導機關(guān)對下級所屬機關(guān)發(fā)送的公文，如命令(令)、決定、公報、公告、通告、通知、通報、批復等。

　　上述三種公文類型是從發(fā)文機關(guān)和收文機關(guān)之間的工作上來區(qū)分的。一個具體的機關(guān)收發(fā)的文件都有上行文、平行文、下行文。這三種公文的性質(zhì)作用不同，分別反映了對于工作的領(lǐng)導與指導，互相協(xié)調(diào)與配合，請求給予批準、指示等不同的工作關(guān)系。

3. 根據(jù)公文時限要求劃分的種類

　　(1) 常規(guī)公文。無特殊時間要求，可以按照常規(guī)處理的公文。

　　(2) 加急公文。內(nèi)容重要并急需打破常規(guī)，迅速傳遞處理的公文。

　　(3) 特急公文。內(nèi)容至關(guān)重要并特別緊急，已臨近規(guī)定的辦理時限，需要立即優(yōu)先迅速傳遞處理的公文。

4. 根據(jù)公文來源劃分的種類

　　(1) 收文。本機關(guān)收到的來自外部的公文。

　　(2) 發(fā)文。包括由本機關(guān)制成，并發(fā)往外部的公文和本機關(guān)制成但只供內(nèi)部使用的兩種公文。

5. 根據(jù)公文性質(zhì)、作用劃分的種類

　　(1) 指導性公文。由領(lǐng)導機關(guān)制成的，用于頒布方針、政策、法規(guī)，指導、布置工作，闡明工作的指導原則的公文，如決議、決定、命令等。

　　(2) 公布性公文。直接向國內(nèi)外公開發(fā)布的公文，如公報、公告、通告等。

　　(3) 陳述呈請性公文。用于匯報工作、陳述情況、提出建議、請求指示或批準的公文，如議案、請示、報告、意見等。

　　(4) 商洽性公文。無傳遞方向限制，用于探討協(xié)商一般事項的公文，如函。

　　(5) 記錄性公文。用于將會議的基本情況、主要精神和議定事項擇要整理的公文，如會議紀要。

三、公務文書的格式

　　由于公務文書在社會上的特殊作用，公務文書的外觀規(guī)格形式也有嚴格規(guī)定，公文的各個組成要素在文面上有規(guī)定的位置或格式。這既有利于維護公文的嚴肅性，也有利于公文的閱讀、傳遞、處理、保管和對相關(guān)人員進行考核。在自動化、數(shù)字化的社會背景下，公文格式的規(guī)范有利于網(wǎng)絡化辦公，也有利于現(xiàn)代技術(shù)管理文件和檔案。

　　《黨政機關(guān)公文處理工作條例》指出：公文一般由份號、密級和保密期限、緊急程度、發(fā)文機關(guān)標志、發(fā)文字號、簽發(fā)人、標題、主送機關(guān)、正文、附件說明、發(fā)文機關(guān)署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送機關(guān)、印發(fā)機關(guān)和印發(fā)日期、頁碼等組成。

　　(1) 份號。公文印制份數(shù)的順序號。涉密公文應當標注份號。

　　(2) 密級和保密期限。公文的秘密等級和保密的期限。涉密公文應當根據(jù)涉密程度分別標注“絕密”“機密”“秘密”和保密期限。

　　(3) 緊急程度。公文送達和辦理的時限要求。根據(jù)緊急程度，緊急公文應當分別標注“特急”“加急”，電報應當分別標注“特提”“特急”“加急”“平急”。

　　(4) 發(fā)文機關(guān)標志。由發(fā)文機關(guān)全稱或者規(guī)范化簡稱加 “文件”二字組成，也可以使用發(fā)文機關(guān)全稱或者規(guī)范化簡稱。聯(lián)合行文時，發(fā)文機關(guān)標志可以并用聯(lián)合發(fā)文機關(guān)名稱，也可以單獨用主辦機關(guān)名稱。

　　(5) 發(fā)文字號。由發(fā)文機關(guān)代字、年份、發(fā)文順序號組成。聯(lián)合行文時，使用主辦機關(guān)的發(fā)文字號。

　　(6) 簽發(fā)人。上行文應當標注簽發(fā)人姓名。

　　(7) 標題。由發(fā)文機關(guān)名稱、事由和文種組成。

　　(8) 主送機關(guān)。公文的主要受理機關(guān)，應當使用機關(guān)全稱、規(guī)范化簡稱或者同類型機關(guān)統(tǒng)稱。

　　(9) 正文。公文的主體，用來表述公文的內(nèi)容。

　　(10)附件說明。公文附件的順序號和名稱。

　　(11)發(fā)文機關(guān)署名。署發(fā)文機關(guān)全稱或者規(guī)范化簡稱。

　　(12)成文日期。署會議通過或者發(fā)文機關(guān)負責人簽發(fā)的日期。聯(lián)合行文時，署最后簽發(fā)機關(guān)負責人簽發(fā)的日期。

　　(13)印章。公文中有發(fā)文機關(guān)署名的，應當加蓋發(fā)文機關(guān)印章，并與署名機關(guān)相符。有特定發(fā)文機關(guān)標志的普發(fā)性公文和電報可以不加蓋印章。

　　(14)附注。公文印發(fā)傳達范圍等需要說明的事項。

　　(15)附件。公文正文的說明、補充或者參考資料。

　　(16)抄送機關(guān)。除主送機關(guān)外需要執(zhí)行或者知曉公文內(nèi)容的其他機關(guān)，應當使用機關(guān)全稱、規(guī)范化簡稱或者同類型機關(guān)統(tǒng)稱。

　　(17)印發(fā)機關(guān)和印發(fā)日期。公文的送印機關(guān)和送印日期。

　　此外，《黨政機關(guān)公文處理工作條例》同時指出：公文的版式按照《黨政機關(guān)公文格式》國家標準執(zhí)行；公文使用的漢字、數(shù)字、外文字符、計量單位和標點符號等，按照有關(guān)國家標準和規(guī)定執(zhí)行。民族自治地方的公文，可以并用漢字和當?shù)赝ㄓ玫纳贁?shù)民族文字；公文用紙幅面采用國際標準A4型。特殊形式的公文用紙幅面，根據(jù)實際需要確定。

　　上述這些基本格式，在公文處理中要特別注意。而正文是公文的主體，是發(fā)文的目的所在，尤其要謹慎對待。正文位于主送機關(guān)下一行開始，行文中段落要注意漢語文章的規(guī)范格式，數(shù)字、年份不能回行。正文中引用的外文必須注明其中文含義。正文較長，用數(shù)字表示其層次結(jié)構(gòu)序數(shù)時，要根據(jù)國家有關(guān)部門的統(tǒng)一標準，即：

　　第一層用“一”“二”“三”“四”……

　　第二層用“(一)”“(二)”“(三)”“(四)”……

　　第三層用“1”“2”“3”“4”……

　　第四層用“(1)”“(2)”“(3)”“(4)”……

　　這是必須共同遵守的統(tǒng)一要求，不能隨意改變，更不可用外文標注法來標注公文。

　　公文正文的開頭部分，要用簡潔明了的語言寫明發(fā)文的目的，或起因，或根據(jù)。接著以不同的過渡語進入文章主體部分。

　　除某些綜合性報告外，公文正文的主體應依照“一文一事”的原則，對正文事項詳細闡述、明確解釋、嚴密論證、充分說明。

　　在結(jié)尾部分，可根據(jù)行文關(guān)系的具體情況，或提出要求，或懇請答復，或以“特此……”作公文禮儀性結(jié)束表示。例如：“以上報告，請審閱”“特此請示，請予批復”“特此函告”等。

　　有了這樣的規(guī)范標準，才能確保公文的權(quán)威性和有效性。在校學生對此可能非常陌生，可先對這些基本知識作簡單識記，以后在社會實踐中就會有所體悟。