《“三農(nóng)”工作機制創(chuàng)新:一條獨特的路徑》以馬克思主義方法論為指導,運用人力資本理論和新制度經(jīng)濟學的制度變遷理論,建立在對南平市十個縣市隨機抽查六個縣市的兩千多份調(diào)查問卷民意的基礎上,從“兩個反哺”的大視野來審視南平自1999年開始下派干部到農(nóng)村,激活基層經(jīng)濟細胞,以外力激活內(nèi)力,強制型與內(nèi)生型制度變遷相結合,實現(xiàn)了人力資源與其他資源的有效配置,推動了農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)與黨建等各方面跨越式發(fā)展,創(chuàng)造了“以人力資源反哺”為核心的農(nóng)村工作新機制。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的可貴實踐——福建省南平市向農(nóng)村派送干部的經(jīng)驗
在中國共產(chǎn)黨領導的新民主主義革命中,毛澤東依靠農(nóng)民,建立農(nóng)村革命根據(jù)地,實行“農(nóng)村包圍城市”的戰(zhàn)略,經(jīng)過28年艱苦卓絕的斗爭,取得了抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭的勝利,開創(chuàng)了中華民族歷史的新紀元。這是馬克思主義中國化的勝利,也是毛澤東思想的勝利。
新中國成立以后,實現(xiàn)土地改革,實現(xiàn)了“耕者有其田”,調(diào)動了農(nóng)民的積極性,使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速恢復到戰(zhàn)前水平。接著引導農(nóng)民走上互助合作社的道路。與此同時,通過實行工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”政策,由農(nóng)民為社會主義工業(yè)化建設提供了巨額的“原始積累”,為建立獨立的完整的國民經(jīng)濟體系做出了重大貢獻。
在中國共產(chǎn)黨領導的改革開放中,鄧小平從中國的現(xiàn)實出發(fā),堅持“實踐是檢驗真理唯一標準”的思想路線,把農(nóng)村作為由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉型的突破口,拉開改革開放的序幕,帶動城市乃至整個國民經(jīng)濟體制的改革,促進了生產(chǎn)力的巨大發(fā)展,取得了舉世矚目的成就。這是馬克思主義中國化的第二個勝利,也是鄧小平理論的勝利。
中國是一個以農(nóng)民人口為主體的欠發(fā)達國家,農(nóng)民問題始終是中國革命與建設的根本問題,也是改革開放的根本問題。中國農(nóng)村的改革開放經(jīng)歷了30多年。大致分為兩個階段:自1978年年底黨的十一屆三中全會至2002年黨的十六大為第一階段;自黨的十六大至十八大為第二階段。兩個階段具有明顯不同的特點,但都為建設有中國特色的社會主義創(chuàng)造了寶貴經(jīng)驗,做出了重大貢獻。
第一階段改革的特點基本上是在自下而上的農(nóng)民創(chuàng)造的基礎上推進,大體經(jīng)歷了解放思想——群眾創(chuàng)造——專家總結——領導認可——政府規(guī)范的過程。包括5項:第一是土地的家庭承包經(jīng)營,使持續(xù)20年之久的“一大二公”和“政社合一”的人民公社制度解體,成為“農(nóng)村社會進步的第一推動力”,極大地解放了生產(chǎn)力! 〉诙恰爱愜娡黄稹钡泥l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)與勞動力結構發(fā)生了巨大變化,創(chuàng)造了具有中國特色的新型工業(yè)化道路,是市場經(jīng)濟的先導力量,成為中國經(jīng)濟高速發(fā)展的“秘密武器”。第三是民主政治建設的村民自治,實行“民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理”四大民主,開創(chuàng)了中國政治體制改革的先河,使農(nóng)民找到了直接行使當家做主權利的“訣竅”。第四是進城務工經(jīng)商的農(nóng)民工,成為城市化擴展與建設的大軍,是突破城鄉(xiāng)二元結構的革命性舉動。第五是在關系國計民生的大宗農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的大幅度增產(chǎn)的基礎上,為取消持續(xù)30年之久的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度,建立農(nóng)產(chǎn)品市場流通體制創(chuàng)造了物質(zhì)條件。這些農(nóng)民的創(chuàng)造為中央調(diào)整政策、推進改革,確立由“有計劃的商品經(jīng)濟”——“以計劃經(jīng)濟為主市場調(diào)節(jié)為輔”——“國家調(diào)控市場、市場引導企業(yè)”以及“建設有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟”等方針任務提供了實踐基礎。這種自下而上改革的基本經(jīng)驗是:尊重農(nóng)民的意愿和選擇;摸著石頭過河,循序漸進;因地制宜,不“一刀切”。其好處是:成本低、風險小、效益好。這段改革的實踐有力地說明,歷史是人民群眾創(chuàng)造的,把蘊藏在人民群眾中的社會主義積極性發(fā)揮出來,就能創(chuàng)造出人間奇跡。在當時歷史條件下,不可能有“頂層設計”。蘇聯(lián)的戈爾巴喬夫“休克療法”中的“頂層設計”以失敗而告終,是一個重大的歷史教訓。
第二階段改革的特點基本上是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”方針的指引下由上而下地推進! 〉谝皇侨∠r(nóng)業(yè)稅費,減輕農(nóng)民負擔;第二是實行九年制義務教育免收學雜費;第三是推行合作醫(yī)療,增加覆蓋面;第四是對糧食實行四項補貼;第五是試行農(nóng)村養(yǎng)老金與最低生活保障費制度;第六是增加財政對“三農(nóng)”的支出,改善農(nóng)村的基礎設施建設;第七是有步驟地推進戶籍制度改革;第八是增加扶貧投入,提高脫貧標準;第九是選派大學畢業(yè)生去農(nóng)村當“村官”;第十是加強農(nóng)村法制建設等。這些措施在第一階段改革取得成就的基礎上推進,對促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、增加農(nóng)民收入、改善城鄉(xiāng)關系等發(fā)揮了重要作用。
縱觀三十多年農(nóng)村發(fā)生舉世矚目的巨大變化,就是在這兩個階段實行不同特點改革的結果。但是我們必須清醒地看到,城鄉(xiāng)二元結構的深層次矛盾突出,農(nóng)業(yè)的基礎仍然薄弱,農(nóng)村發(fā)展仍然滯后,農(nóng)民增收仍然困難,城鄉(xiāng)差別仍然過大。特別是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展過程中,不但未能同步實行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,反而是以損害農(nóng)民的土地權益為代價的,并且出現(xiàn)了“農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)業(yè)勞動力老齡化、農(nóng)村空心化”的“三化”現(xiàn)象以及留守兒童、留守婦女、留守老人的“三留”人群,成為重大的社會問題。這已引起黨和國家以及社會各界的高度關注,并采取必要的措施解決。
福建省南平市的農(nóng)村改革是在上述全國的大背景與框架下推進的。南平市位于福建省中部山區(qū),雖然森林等自然資源豐富,但交通不便,人力資源欠缺,成為影響農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵。南平市委、市政府抓住這個要害問題,從1999年起根據(jù)農(nóng)村的需要,由林業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、管理、人事等部門向農(nóng)村下派干部,包括科技特派員、村支部書記、龍頭企業(yè)助理、流通助理、金融助理五路人才進駐農(nóng)村,在提高農(nóng)業(yè)的科技貢獻率、推進農(nóng)村民主法制建設、加強農(nóng)村企業(yè)管理、完善農(nóng)產(chǎn)品流通體制、促進農(nóng)村金融發(fā)展、增加農(nóng)民收入等方面發(fā)揮了積極作用,不僅受到農(nóng)民的歡迎,而且也受到全省各級領導的重視和社會各界的高度關注。由清華大學解安教授主持的課題組多次深入南平農(nóng)村做全面的調(diào)查研究,總結了這項改革的經(jīng)驗,給予高度評價,并在多種期刊上發(fā)表文章,在社會上引起良好反響。我有機會多次聽取解安教授和李川同志的介紹,閱讀他們的文章,深受啟發(fā)和教育。這項改革堅持了十多年,所取得的成就以及使其常態(tài)化與機制化,是排除了許多障礙和困難,來之不易的。它符合經(jīng)濟體制轉型的趨勢與經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律,具有創(chuàng)新性與超前性,在理論和實踐上都具有重大意義。
第一,在農(nóng)業(yè)文明轉向工業(yè)文明過程中,土地、勞力、資本三要素由農(nóng)村流向城市,促進了工業(yè)化與城市化,這是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然走勢。我國在長時間以來,實行計劃經(jīng)濟體制和城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度,阻滯了生產(chǎn)要素的流動,在工業(yè)化和城市化過程中,使農(nóng)業(yè)勞動力滯留在農(nóng)村,成為“世襲”農(nóng)民,工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村、市民與農(nóng)民處于嚴重的失衡狀態(tài),形成根深蒂固的二元結構,阻礙了城市資源向農(nóng)村的流動。南平的這項改革是從人力資源入手,由城市流向農(nóng)村,不僅為解決農(nóng)村人才短缺問題創(chuàng)造了有益的經(jīng)驗,而且為突破城鄉(xiāng)二元結構的“禁錮”,促進城市人才資源流向農(nóng)村,實現(xiàn)人力資源的供給與需求的有效結合,邁出了極為重要的一步。
第二,生產(chǎn)關系必須適應生產(chǎn)力發(fā)展的要求,上層建筑必須適應經(jīng)濟基礎,這是經(jīng)濟社會發(fā)展不可違背的基本規(guī)律。在我國,由于在計劃經(jīng)濟體制下形成的行政管理機構和公務員隊伍不僅層次多、分工細、效率低,而且權力大,又缺乏嚴格而透明的監(jiān)督機制,容易滋生官僚主義與腐敗現(xiàn)象。南平的這項改革是對克服這種弊端的有力探索,為從根本上改革現(xiàn)行的行政管理體制,轉變政府的職能,建立高效的為基層和農(nóng)民服務型政府,積累了寶貴經(jīng)驗。
第三,相信群眾、依靠群眾、尊重群眾的首創(chuàng)精神是黨的根本路線,全心全意為人民服務是黨的根本宗旨。為此就需要建立深入基層和農(nóng)民中調(diào)查研究、傾聽農(nóng)民的呼聲、總結農(nóng)民創(chuàng)造的經(jīng)驗、維護農(nóng)民合法權益的制度,從而進一步鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位。南平市的這項改革能夠收到弘揚密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)、實現(xiàn)與農(nóng)民的“零距離”和“了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力”,以及“心為民所系、權為民所用、利為民所謀”的成效,為在決策上防范主觀主義、形式主義、官僚主義而脫離實際的失誤發(fā)揮“哨兵”作用。
第四,在農(nóng)村改革中,農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結構與勞動力結構發(fā)生了重大變化,形成第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)綜合經(jīng)營的局面,為此所需要的人才也是多種多樣的。南平市的這項改革,在選擇下派干部時考慮到農(nóng)村的這種需要,特別是針對農(nóng)村的薄弱環(huán)節(jié),可以收到“雪中送炭”的效果。
第五,農(nóng)村是個廣闊天地,大有作為。這不僅是毛澤東對城市知識青年提出的號召,而且也適用于黨政機關的公務員。
南平市的這項改革,不僅為公務員提供了充分發(fā)揮才智的良好場所,實現(xiàn)“人盡其才”的要求,提高利用人力資源的效率,建立克服人才浪費現(xiàn)象的機制,而且為他們在農(nóng)村改革與發(fā)展的大熔爐中鍛煉成長創(chuàng)造了難得的機遇,也為各級黨政領導選拔和輸送經(jīng)過基層工作實踐的干部開辟了新的來源途徑。
南平市通過這項改革建立起來的機制,還會隨著國家與農(nóng)村形勢的變化繼續(xù)向深度發(fā)展和廣度延伸。即一方面在推動農(nóng)村改革與發(fā)展中為農(nóng)村內(nèi)部培養(yǎng)有文化、懂技術、會管理、善經(jīng)營的現(xiàn)代新型農(nóng)民隊伍,增加農(nóng)村富有活力的機制中發(fā)揮積極作用;另一方面向上下左右延伸和擴展,形成鼓勵和支持這項改革的機制,為建設具有中國特色的社會主義現(xiàn)代化新農(nóng)村創(chuàng)造新經(jīng)驗。
郭書田
農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司原司長、高級經(jīng)濟師
2012年9月21日
第一章 導論
一、嚴峻的“三農(nóng)”形勢亟待突破單向流動的二元經(jīng)濟模型
二、在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中確保農(nóng)業(yè)不被邊緣化
三、徹底破解城鄉(xiāng)“二元結構”亟待創(chuàng)新農(nóng)村工作機制
四、相關研究的簡要綜述
五、本研究調(diào)研概要和創(chuàng)新點
六、各章內(nèi)容簡介
第二章 南平機制:一項來自中觀層面的探索
一、南平機制的產(chǎn)生背景
二、南平機制的具體做法與成效
三、南平機制的保障措施
四、南平機制的內(nèi)涵
五、本章小結
第三章 南平機制在全國推廣情況
一、科技特派員制度
二、下派村支書制度
三、流通助理制度
四、金融助理制度
五、企業(yè)助理制度
六、本章小結
第四章 南平機制與國外“反哺”路徑比較
一、國外農(nóng)村建設的成功經(jīng)驗
二、南平機制與國外農(nóng)村建設模式的綜合比較
三、本章小結
第五章 南平機制的理論分析
一、人力資源反哺的理論邏輯
二、人力資源反哺的工作機制
三、人力資源反哺的制度績效分析
四、本章小結
第六章 南平機制推廣的意義
一、從全局層面來看南平機制對縮小城鄉(xiāng)差別、破解“二元結構”有積極作用
二、從政府層面來看南平機制對中央政府的政策落實和地方政府的角色轉換有重大意義
三、從農(nóng)村層面來看南平機制對農(nóng)村體制創(chuàng)新和多元化服務體系的建設有重要啟示
四、需要進一步研究思考的深層次問題
附錄一 本課題公開發(fā)表的成果
國內(nèi)動態(tài)清樣“五路特使”幫扶農(nóng)村解發(fā)展難題——福建南平選派干部支農(nóng)形成有效模式
用人力資源反哺論化解“三農(nóng)”難題——訪“三農(nóng)”問題專家、清華大學教授解安
反哺農(nóng)村應以實際需求為導向——訪“三農(nóng)”問題專家、清華大學博士生導師解安教授
人力資源反哺論——由福建省南平市相關試驗引發(fā)的思考
人力資源反哺論之理論分析
謹防農(nóng)村社會崩潰:亟待人力資源反哺——人力資源反哺論的運作機理
中國特色:城鄉(xiāng)互動的雙向流動模型
南平機制:一種有效解決“三農(nóng)”問題的政府規(guī)制
實現(xiàn)農(nóng)村基本公共?務的有效供給——南平機制對轉變政府職能的啟示
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附錄二 部分媒體報道目錄
附錄三 部分領導相關文稿
附錄四 部分調(diào)研報告目錄
附錄五 系列文件目錄
附錄六 南平市相關決議、意見
參考文獻
后記
圖表目錄
新西蘭強調(diào)農(nóng)業(yè)科研對于農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要作用。目前,新西蘭財政預算中直接用于科技的經(jīng)費占18%,科技經(jīng)費中用于農(nóng)業(yè)的占30%,并且對于每個企業(yè)科研創(chuàng)新項目的投入政府均給予50%的補貼。新西蘭農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新主要依靠農(nóng)業(yè)研究機構和農(nóng)業(yè)行業(yè)組織等組織機構,它們分別承擔了農(nóng)業(yè)科學研究、農(nóng)業(yè)技術開發(fā)和農(nóng)業(yè)技術推廣等不同層次的任務。農(nóng)業(yè)研究機構(包括各種農(nóng)業(yè)類研究所和農(nóng)業(yè)大學)是國家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系的技術提供者,主要職責是產(chǎn)品研究、合同研究、分析測試服務、設備使用與咨詢服務和信息服務等。農(nóng)業(yè)行業(yè)組織是新西蘭農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系中一個非常重要的組織機構,它們既是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系的經(jīng)費投資者,又是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系的技術提供者,還是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系的技術推廣者。新西蘭的農(nóng)業(yè)行業(yè)組織力量非常強大,乳業(yè)、肉和羊毛、蘋果和梨、獼猴桃產(chǎn)業(yè)等都有非常強大的行業(yè)組織。在新西蘭農(nóng)業(yè)創(chuàng)新體系中,農(nóng)業(yè)行業(yè)組織處于舉足輕重的地位,它們不僅提出具體的創(chuàng)新項目,而且提供創(chuàng)新經(jīng)費,還積極推廣創(chuàng)新成果。新西蘭農(nóng)業(yè)行業(yè)組織的發(fā)展得益于1990年新西蘭政府頒布的《商品征稅法》。該法規(guī)定,如果某行業(yè)有60%的從業(yè)者要求開展益于該行業(yè)發(fā)展的活動.該行業(yè)可以自行對商品征收額外稅款用于促進該行業(yè)發(fā)展的活動。農(nóng)業(yè)行業(yè)組織根據(jù)《商品征稅法》征收稅款用于發(fā)展和提升產(chǎn)業(yè)的活動,這些稅款的相當大部分用于行業(yè)發(fā)展所需要的技術研發(fā)和推廣項目。此外,農(nóng)業(yè)公司也是新西蘭農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新中的重要力量。通常,對于農(nóng)業(yè)基礎性和公益性研究、重大關鍵性技術研究項目,主要由政府公共財政經(jīng)費投資,農(nóng)業(yè)研究機構來承擔;對于實用性技術開發(fā)應用項目,主要由農(nóng)業(yè)行業(yè)組織和農(nóng)業(yè)合作公司投資,委托農(nóng)業(yè)研究機構完成,或者成立專門研發(fā)機構完成;趪肄r(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的強大支撐,新西蘭農(nóng)業(yè)發(fā)展成為高效的、贏利的和可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)。
新西蘭注重對農(nóng)民的教育和培訓,不斷提高農(nóng)業(yè)勞動者的素質(zhì)。新西蘭的農(nóng)業(yè)教育包括大學教育和函授教育。大學本科設有3年制的農(nóng)學士和4年制的農(nóng)理學士。農(nóng)學士的專業(yè)性不強,但是生產(chǎn)性較強。農(nóng)學士第3年每周有12學時的生產(chǎn)體系課,這一課程主要在農(nóng)場完成。4年制所設的專業(yè)有農(nóng)場管理和推廣、植物生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)工程、水土保持、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟等。目前,新西蘭農(nóng)民大都受過初級和中級教育,許多年輕農(nóng)民還受過高級職業(yè)教育和高等教育。
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