現(xiàn)代公共管理無論就其理論還是實(shí)踐角度看都呈現(xiàn)出日新月異的發(fā)展局面,本書對此進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理,并對核心問題做了逐一論述。本書主要內(nèi)容包括基本范疇的界定、公共管理的利益體現(xiàn)、公共管理基本內(nèi)涵的分析,以及公共管理主體建設(shè)和前沿改革。尤其是對近一個(gè)世紀(jì)以來國際公共管理的范式演變及其歷史邏輯的演繹,提出了理解國際公共管理范式發(fā)展的全新視角。與此同時(shí),本書結(jié)合國際國內(nèi)的基本實(shí)踐,闡述了現(xiàn)代公共管理的主要職能,提出了現(xiàn)代公共管理不同于傳統(tǒng)行政學(xué)將公共管理主體局限于政府部門的看法,提出了公共管理應(yīng)該是由政府主導(dǎo)的社會大管理新理念,并對現(xiàn)代公共管理的前沿性實(shí)踐進(jìn)行了探討。
當(dāng)今世界公共管理應(yīng)對的重點(diǎn)問題是什么?現(xiàn)代公共管理發(fā)展的大趨勢如何?近代以來國際公共管理的三大范式相繼是如何演變發(fā)展的?新的公共管理范式將如何演繹?
公共管理的核心問題是如何處理好三大關(guān)系,即政府與市場、政府與社會、政府與公民的關(guān)系,F(xiàn)代非政府組織、非營利組織的發(fā)展趨勢如何,如何建立政府公共部門與企業(yè)私營部門的合作關(guān)系,政府如何做好社會與公民回應(yīng),新的PPP模式實(shí)踐等前沿課題,都將在本書中一一闡述。
序:實(shí)踐導(dǎo)向的公共管理
所謂“公共管理”,即政府以及社會公益性部門對社會各類公共事務(wù)的管理。伴隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與社會的高度發(fā)展,人類所面臨的必須予以應(yīng)對處理的公共事務(wù)、各類社會問題,日益豐富多樣、紛繁復(fù)雜。在現(xiàn)代社會中,政府的主要職能就體現(xiàn)在對社會公共事務(wù)的管理上。從國際角度看,政府的公共事務(wù)管理能力還被看做關(guān)系一國綜合競爭力的主要構(gòu)成要素,因而正越來越成為各國政府和社會關(guān)注的中心。
現(xiàn)代公共管理的理念,就是要讓政府對于公民、對于市場主體來說變得更加友好;是要尋求恰當(dāng)?shù)墓芾矸绞揭越档驼倪\(yùn)營成本;是要提高公務(wù)人員的管理素質(zhì)和能力,并以較低的成本提供更多的和質(zhì)量更好的公共物品。這實(shí)際上是一種源于政府管理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)努力?偟膩碚f,就是要讓政府的公共服務(wù)質(zhì)量更好,效率更高。
我國自改革開放以來,隨著改革戰(zhàn)略的推進(jìn),政府職能在逐漸轉(zhuǎn)型與轉(zhuǎn)變,公共服務(wù)和社會管理模式也在變化。當(dāng)前我國迫切需要有公共管理領(lǐng)域的創(chuàng)新,而且也具備了接受國際公共管理新理念并得以生根的經(jīng)濟(jì)和社會基礎(chǔ)。
毋庸置疑,無論是在國際還是在國內(nèi),公共管理都是實(shí)踐著的學(xué)科。與之相應(yīng),其理論也永遠(yuǎn)不會枯竭和停滯不前,它需要在實(shí)踐的創(chuàng)新中推進(jìn)。進(jìn)入21世紀(jì)以來,國內(nèi)外公共管理學(xué)界進(jìn)行了不懈的思考、探索和努力,各國都在尋求更好的“服務(wù)型政府”的建設(shè)。如何向社會更加充分地提供公共物品,如何履行更為良好的服務(wù)意識,已成為各國相關(guān)公共部門探討的關(guān)鍵課題。汗牛充棟的研究和各種探索都是為了幫助政府提高公共物品和服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。一些國家還為此進(jìn)行了專門的立法,如美國克林頓總統(tǒng)時(shí)期制定的“政府績效成果法”(GPRA),英國、意大利等國也都有這方面的立法。此外,也有不少來自民間的推動,如在歐盟各國已經(jīng)成立的“歐洲質(zhì)量管理基金”(EFQM)以及其他的質(zhì)量管理系統(tǒng),都是為了推進(jìn)公共服務(wù)的效能與質(zhì)量。
不過,政府現(xiàn)在也認(rèn)識到,雖然提供良好的公共服務(wù)具有重要意義,但僅停留于此是不夠的。這是因?yàn)椋谔峁┝己梅⻊?wù)的同時(shí),有可能忽視了現(xiàn)存的一些“社會不良問題”,而僅僅要求各相關(guān)部門改進(jìn)公共服務(wù),并不能夠解決這些問題。此外,還可能出現(xiàn)這樣的情況:即便公共服務(wù)的接受者認(rèn)為公共部門所提供的公共服務(wù)是良好的,但他們也不一定會對政府部門表示出充分的信任。換句話說,即使公共服務(wù)改進(jìn)了,公眾對于政府的信任度也不一定會有大幅度的提升。
人們對公共部門的評價(jià)并不僅僅依據(jù)它所提供的服務(wù)是否良好,人們還要求公共部門必須能夠?yàn)樗麄兲峁┝己玫纳鐣瞽h(huán)境,并承擔(dān)起相應(yīng)的社會責(zé)任。既然這方面的需求變得越來越清晰,于是近年來各國啟動了一項(xiàng)新的政府管理的改進(jìn),這就是所謂的推進(jìn)良好的“公共治理”。
在我國,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步深化改革若干重大問題的決定》的總論部分講道:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化!
關(guān)于什么是“治理”以及什么是“良好的治理”,社會科學(xué)界始終不斷地在進(jìn)行探討,然而政府公共管理的實(shí)踐者卻并不很關(guān)心這類定義。他們一般會忽略詞語的抽象意思,而更直接關(guān)注有關(guān)概念在實(shí)踐中的意義。不過,從理論的角度,我們還是可以將“公共治理”理解為相關(guān)各方為影響公共政策的結(jié)果而開展互動的方式,理解為在改進(jìn)公共政策成果和達(dá)成一致的治理原則問題(或領(lǐng)域)上,由所有相關(guān)各方參與協(xié)商,同時(shí),這些政策的實(shí)施以及定期評估也由參與各方進(jìn)行。
近些年來,人們對政策成果的評估產(chǎn)生了越來越濃厚的興趣。公眾和其他的相關(guān)群體都要求了解與自身相關(guān)的政府活動的信息,政府部門也想了解所制定的政策是否在實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)方面有些什么問題。于是,人們開始對是否成功地參與改變他們生活質(zhì)量的活動發(fā)生了興趣,而不是對這些活動的質(zhì)量本身感興趣。這意味著我們更需要對公共政策的實(shí)際效果加以評估。比如說,人們更為關(guān)心的是相關(guān)公共政策實(shí)施的效果,我們可列舉一些這方面的例子:
●人們關(guān)心的是自己所生活社區(qū)的實(shí)際的安全程度,而不是有關(guān)警察在防治犯罪等方面的數(shù)量報(bào)告。
●人們關(guān)心的是自己的收入水平和工作條件的改善,而不是有關(guān)政府制定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的各項(xiàng)指標(biāo)。
●人們關(guān)心的是自己所感受到的醫(yī)療和社會福利水平與質(zhì)量的提高,而不是有關(guān)醫(yī)療和社會照顧的具體設(shè)施的質(zhì)量報(bào)告。
●人們希望獲得從事勞動和工作的實(shí)際能力的提升,而不是宏觀層面的政府所提供教育和培訓(xùn)服務(wù)的設(shè)施數(shù)量與質(zhì)量的報(bào)告。
●人們關(guān)注的是獲得想要享用的基礎(chǔ)設(shè)施的便利程度,而不是只看到有關(guān)道路和運(yùn)輸設(shè)施增加的數(shù)量報(bào)告。
●人們關(guān)心的是自己所感受到的環(huán)境質(zhì)量是否改善,而不是具體的環(huán)境保護(hù)的數(shù)量和質(zhì)量方面的報(bào)告。
●人們關(guān)心的是自己家庭住房的舒適程度,而不是有關(guān)部門提供的房屋和修理設(shè)施方面的數(shù)量和質(zhì)量報(bào)告。
當(dāng)然,這并不意味著人們不再需要關(guān)注公共部門所提供的服務(wù)的質(zhì)量或者數(shù)量,而是說這些東西本身是工具性的,非目的本身。隨著公共管理朝著這一方向的改變,也就提出了如何提升公眾生活質(zhì)量的挑戰(zhàn),并且需要對滿足上述要求的效果加以評估。
公共服務(wù)的績效考察不能僅停留在文字報(bào)表上,最終必須體現(xiàn)在公民生活質(zhì)量的實(shí)際改善和提升上。完善的公共服務(wù)應(yīng)該更多地將服務(wù)對象定位為公民,而非一般意義上的“顧客”。良好的公共管理的精髓是公眾的參與,公眾的滿意程度是公共管理成效的最終標(biāo)準(zhǔn)。
在全球化的進(jìn)程中,無論是工商管理還是公共管理方面的任何進(jìn)步和成功的經(jīng)驗(yàn),都很快地為地球每個(gè)角落的人們所借鑒和吸收,成為人類的共同財(cái)產(chǎn)。就我國的情況來說,在公共管理實(shí)踐方面有著絕不亞于其他國家的豐富經(jīng)驗(yàn)和良好做法。進(jìn)入21世紀(jì)以來,努力提升政府公共部門的管理效能、效率及其質(zhì)量,已成為擺在我們政府面前的一項(xiàng)義不容辭的緊迫使命。
實(shí)踐之樹長青,當(dāng)代的公共管理領(lǐng)域尤為如此。公共管理的理論完全是依附各國的公共管理實(shí)踐前行的。而世界上沒有一個(gè)政府,沒有一個(gè)社會實(shí)體,其實(shí)踐可以始終停頓不前。因此,改進(jìn)政府公共管理的實(shí)踐是一項(xiàng)不會止步不前的工作。它總是需要按照人們的要求來改進(jìn),需要采取新的業(yè)績標(biāo)尺來衡量。在這方面,官僚傾向的不思改進(jìn)和固守既得權(quán)力,永遠(yuǎn)是可畏的障礙。相對于快速演進(jìn)的公共服務(wù)實(shí)踐來說,公共管理作為一門新興學(xué)科仍然處在新生發(fā)育的階段。我們堅(jiān)信,它會隨著公共管理實(shí)踐的豐富和成熟而成長壯大起來。理論工作者也將會在這方面盡自己的不懈努力。
顧建光,上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師。兼任中國公共政策學(xué)會理事、中國行政管理學(xué)會理事、上海市行政管理學(xué)會理事、上海市行政管理教育學(xué)會副理事長等;英國伯明翰大學(xué)公共政策學(xué)院訪問教授、日本國慶應(yīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)部客座教授、香港理工大學(xué)行政管理學(xué)系兼職研究員;上海同濟(jì)大學(xué)、大連理工大學(xué)、中國海洋大學(xué)、鄭州大學(xué)等高校兼職教授。主要研究領(lǐng)域:政府公共管理與公共政策、宏觀經(jīng)濟(jì)政策。發(fā)表公共管理、宏觀經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域?qū)V嗖浚瑢n}學(xué)術(shù)論文90余篇。
序:實(shí)踐導(dǎo)向的公共管理1
第一篇 現(xiàn)代公共管理的范疇解析
第一章 公共管理發(fā)展的社會背景3
第一節(jié) 日漸豐富而復(fù)雜的公共服務(wù)事項(xiàng)3
第二節(jié) 我國公共管理實(shí)踐環(huán)境的變遷8
第三節(jié) 公共管理學(xué)科的特點(diǎn)11
第四節(jié) 研究公共管理學(xué)科的意義12
第二章 公共管理的主要對象界定15
第一節(jié) 社會公共事務(wù)的客觀性15
第二節(jié) 公共管理對象的基本分類16
第三節(jié) 公共部門管理與企業(yè)管理之對照23
第三章 實(shí)現(xiàn)公共利益的公共管理26
第一節(jié) 公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)26
第二節(jié) 公共利益的內(nèi)涵透視28
第三節(jié) 公共利益與公民個(gè)體利益的平衡29
第四節(jié) 政府公共管理需要訴諸公共權(quán)威33
第四章 現(xiàn)代公共管理的范式演變37
第一節(jié) 現(xiàn)代公共管理三大主導(dǎo)范式37
第二節(jié) 三大范式的核心內(nèi)涵及其轉(zhuǎn)換邏輯40
第三節(jié) 三大范式的學(xué)科背景及實(shí)踐模式45
第四節(jié) 推動公共管理范式轉(zhuǎn)型的動因分析49
第二篇 市場條件下的公共部門職能定位
第五章 市場機(jī)制與政府矯正57
第一節(jié) 發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用57
第二節(jié) 市場失效的主要表現(xiàn)60
第三節(jié) 基于公共理性的政府矯正67
第六章 公共物品的有效供給69
第一節(jié) 公共物品及其內(nèi)涵69
第二節(jié) 我國處于公共需求增長的上升期72
第三節(jié) 如何更有效地提供公共服務(wù)74
第七章 社會事務(wù)的有效管理78
第一節(jié) 社會管理的基本原則與目標(biāo)78
第二節(jié) 實(shí)現(xiàn)社會分配的公平正義83
第三節(jié) 社會管理體制的改革與創(chuàng)新86
第八章 發(fā)揮政府的有效管制職能92
第一節(jié) 關(guān)于管制的概念與理論92
第二節(jié) 放松與改革管制的趨勢95
第三節(jié) 如何提供高質(zhì)量的管制97
第九章 政府部門的宏觀調(diào)控職能101
第一節(jié) 宏觀調(diào)控的重要意義101
第二節(jié) 宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)103
第三節(jié) 宏觀調(diào)控的主要手段——公共政策111
第三篇 公共管理的主體性分析
第十章 公共組織的特征123
第一節(jié) 公共組織的屬性分析123
第二節(jié) 公共組織與商業(yè)組織之比較127
第三節(jié) 公共組織的管理131
第十一章 政府部門在公共事務(wù)中的主體性作用145
第一節(jié) 政府部門的主要特征145
第二節(jié) 政府部門主導(dǎo)公共事務(wù)管理147
第三節(jié) 政府部門的履職到位149
第四節(jié) 配合職能轉(zhuǎn)變的政府機(jī)構(gòu)改革與制度化建設(shè)153
第十二章 社會組織在公共管理中的協(xié)同作用168
第一節(jié) 發(fā)揮社會組織在社會管理中的作用168
第二節(jié) 非政府組織的特征及其作用170
第三節(jié) 非營利組織的發(fā)展及其作用179
第十三章 我國的事業(yè)單位與公共企業(yè)192
第一節(jié) 我國事業(yè)單位在公共服務(wù)中的重要地位192
第二節(jié) 公共企業(yè)及其地位198
第四篇 公共管理的新理念與改革前沿
第十四章 增進(jìn)政府回應(yīng)211
第一節(jié) 增進(jìn)政府回應(yīng)的實(shí)踐意義211
第二節(jié) 注重政府回應(yīng)建設(shè)212
第三節(jié) 建設(shè)政府回應(yīng)的有效載體214
第四節(jié) 電子政務(wù)推動政府回應(yīng)的深刻變革217
第十五章 推進(jìn)政務(wù)公開與透明政府建設(shè)220
第一節(jié) 推進(jìn)政務(wù)公開的重要意義220
第二節(jié) 政府實(shí)行政務(wù)公開的實(shí)踐225
第三節(jié) 政府實(shí)施政務(wù)公開取得的成效227
第四節(jié) 進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開的可行措施229
第十六章 公共服務(wù)領(lǐng)域建立公私部門合作伙伴關(guān)系237
第一節(jié) 公私部門關(guān)系的反思237
第二節(jié) 構(gòu)建“公私合作制”的要素分析240
第三節(jié) PPP模式在我國的發(fā)展246
參考文獻(xiàn)251