前言
　　作為一種新興社會(huì)現(xiàn)象，非政府組織成為了各類(lèi)學(xué)術(shù)研究的共同話題，也導(dǎo)致了空前的爭(zhēng)議。反思傳統(tǒng)的行政法學(xué)體系可以看出，非政府組織的公共行政占據(jù)了現(xiàn)代公共行政的重要比例，并呈現(xiàn)出日益上升的趨勢(shì)。非政府組織之勃興使傳統(tǒng)行政主體理論遭遇重重困境，要突破這一困境則需要通過(guò)變革傳統(tǒng)行政主體理論去接納現(xiàn)實(shí)中非政府組織參與公共行政。行政法上的非政府組織，是指不以營(yíng)利為目的，除國(guó)家機(jī)關(guān)（以行政機(jī)關(guān)為代表）、事業(yè)單位、經(jīng)濟(jì)組織以外提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的所有社會(huì)組織，其典型形態(tài)包括社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織和民辦非企業(yè)單位。非政府組織是一種現(xiàn)代新型行政主體，不僅要強(qiáng)調(diào)其與政府之間的合作關(guān)系，還要凸顯其與政府之間的制約關(guān)系。從目前的情況來(lái)看，作為行政主體的非政府組織已擁有規(guī)范制定權(quán)、公共事務(wù)管理權(quán)、非法律懲罰權(quán)和爭(zhēng)議解決權(quán)等多項(xiàng)公共行政權(quán)力。因此，從立法、執(zhí)法、司法和守法層面對(duì)非政府組織行使公共行政權(quán)力進(jìn)行法律監(jiān)督在當(dāng)下的中國(guó)顯得尤為重要。我們的基本觀點(diǎn)是，今后的理論和實(shí)踐可考慮從制定非政府組織基本法，推行以專(zhuān)門(mén)管理和分類(lèi)管理為基礎(chǔ)的行政管理體制，確立通過(guò)行政訴訟的司法監(jiān)督方式，健全非政府組織自律管理制度四個(gè)角度入手完善我國(guó)非政府組織的法律監(jiān)督。全書(shū)除了第一章“導(dǎo)論”和第七章“結(jié)論與展望”外，分為五章。
　　第二章是對(duì)非政府組織興起與行政主體理論變革之間的內(nèi)在關(guān)系的分析。本章首先分析了西方國(guó)家非政府組織興起的現(xiàn)實(shí)背景——新公共管理運(yùn)動(dòng)，理論基礎(chǔ)——“市民社會(huì)”“法團(tuán)主義”“治理理論”，以及非政府組織在行政法領(lǐng)域產(chǎn)生的必然性。其次揭示了傳統(tǒng)行政主體理論在面對(duì)事實(shí)上的非政府組織公共行政行為時(shí)所遭遇的“一元性的理論和多元化的現(xiàn)實(shí)之間的脫節(jié)”的內(nèi)在矛盾。最后則提出了變革行政主體理論的基本框架，即把行政主體確立為“兩類(lèi)三種”：“兩類(lèi)”是指國(guó)家行政主體和社會(huì)公共行政主體，“三種”是指作為職權(quán)性行政主體的行政機(jī)關(guān)，作為授權(quán)性行政主體的法律、法規(guī)授權(quán)的組織，作為自治性行政主體的非政府組織。
　　第三章是非政府組織的基本理論。本章考察了非政府組織與相關(guān)近似概念之間的關(guān)系后指出，行政法上的非政府組織是指不以營(yíng)利為目的，除國(guó)家機(jī)關(guān)（以行政機(jī)關(guān)為代表）、事業(yè)單位、經(jīng)濟(jì)組織以外提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的所有社會(huì)組織，其典型形態(tài)包括社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織和民辦非企業(yè)單位。本章分析了非政府組織在法律屬性上所具有的雙重性和復(fù)合性，同時(shí)論述了行政法上非政府組織所具有的四個(gè)法律特征，即非政府性、非營(yíng)利性、自治性和公益性。本章還對(duì)非政府組織的制度功能進(jìn)行了重點(diǎn)闡述。這些功能具體包括：第一，踐行參與式治理模式，推進(jìn)行政民主化進(jìn)程；第二，克服“雙重失靈”，提升公共行政效率；第三，疏導(dǎo)化解矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)。
　　第四章是非政府組織行政主體地位的確立。本章主要從“行政主體—行政相對(duì)人”二元框架出發(fā)分析和討論非政府組織行政主體地位確立的法理依據(jù)和非政府組織在傳統(tǒng)行政法中的角色定位，最后明確指出非政府組織在現(xiàn)代行政法上是一種新型行政主體。本章強(qiáng)調(diào)，作為行政主體的非政府組織在具體行政法律體系中的地位和作用主要是通過(guò)其與政府組織之間的行政法律關(guān)系所體現(xiàn)出來(lái)的，這具體包括政府組織與準(zhǔn)政府組織之間的合作關(guān)系，以及準(zhǔn)政府組織與政府組織之間的制約關(guān)系兩個(gè)方面。
　　第五章是非政府組織公共行政權(quán)力的提出。首先，本章論述了非政府組織公共行政權(quán)力提出的法治意義，并指出非政府組織行使公共行政權(quán)力主要有兩種形式，即外部行政行為和內(nèi)部行政行為。其次，在此基礎(chǔ)上，本章指出公共利益是非政府組織公共行政權(quán)力生成的理論依據(jù)；法律法規(guī)授權(quán)、行政委托、內(nèi)部契約讓渡、法律確權(quán)是非政府組織公共行政權(quán)力的主要來(lái)源渠道；非政府組織公共行政權(quán)力中的授權(quán)委托性公共行政權(quán)力在性質(zhì)上屬于國(guó)家權(quán)力范疇，而其中的自治性公共行政權(quán)力屬于社會(huì)權(quán)力范疇。最后，本章論述了非政府組織公共行政權(quán)力的四個(gè)基本形態(tài)，即規(guī)范制定權(quán)、公共事務(wù)管理權(quán)、非法律懲罰權(quán)和爭(zhēng)議解決權(quán)。
　　第六章是對(duì)非政府組織行使公共行政權(quán)力的法律監(jiān)督。首先，本章指出目前我國(guó)非政府組織法律監(jiān)督的現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是非政府組織基本法的缺失導(dǎo)致立法監(jiān)督缺位；二是既有的行政管理體制極易造成監(jiān)管重疊或缺位；三是司法審查機(jī)制不完善致使司法監(jiān)督難以有效實(shí)施；四是自律管理方式不健全導(dǎo)致守法監(jiān)督流于形式。其次本章在考察世界各國(guó)尤其是俄羅斯對(duì)非政府組織法律監(jiān)督情況的基礎(chǔ)上指出，我國(guó)應(yīng)當(dāng)吸收和借鑒其中的有益經(jīng)驗(yàn)和做法。最后則明確指出要從設(shè)定非政府組織基本法的立法模式、改革非政府組織的行政管理體制、確立對(duì)非政府組織的司法審查機(jī)制和完善非政府組織的自律管理制度四個(gè)方面入手，進(jìn)行我國(guó)非政府組織法律監(jiān)督機(jī)制的建構(gòu)。