第一章美國國家情報(bào)法制管理的基本依據(jù)

　　法國啟蒙運(yùn)動(dòng)的先驅(qū)孟德斯鳩曾在其名著《論法的精神》一書中指出：“從最寬泛的意義上講，法是事物的性質(zhì)中產(chǎn)生出來的必然的關(guān)系。在此意義上，所有存在之物均有自己的法�！辈槔怼ぢ芬住っ系滤锅F：《論法的精神》，曾斌譯，京華出版社，2000年版，第33頁。對美國而言，其實(shí)施國家情報(bào)管理時(shí)也擁有一套獨(dú)特的規(guī)則。這套規(guī)則概括起來就是美國國家情報(bào)管理法規(guī)體系。以這套較為成熟和科學(xué)的法規(guī)體系為基礎(chǔ)，美國情報(bào)界才能夠順暢、有序的運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)各情報(bào)力量的有效聚合。這也讓美國能夠較為從容地應(yīng)對各類威脅和挑戰(zhàn)。這套規(guī)則本身并非神授或天賜，其產(chǎn)生和發(fā)展不僅源自美國獨(dú)特的政治體制，也源自美國對維護(hù)國家安全的不懈追求。

　　第一節(jié)憲政體制是國家情報(bào)法制管理的根本

　　自立國以來，美利堅(jiān)民族都認(rèn)為自己是上帝的選民，自己的國家是自由國度。這種民族心理折射到國內(nèi)政治生活領(lǐng)域，就形成了限制政府權(quán)利、保護(hù)公眾知情權(quán)、不干涉公民自由的民主傳統(tǒng)。在構(gòu)建自己的政府時(shí)，美國人不斷實(shí)驗(yàn)歐洲資產(chǎn)階級(jí)的各種思想�！安徽撌枪�林頓還是洛克，也不論是孟德斯鳩還是盧梭，其思想漂洋越海，牢固立足于美國人的價(jià)值觀念和思想體系之中�！蓖跞瞬�、程燎原：《法治論》，廣西師范大學(xué)出版社，2014年版，第49頁。當(dāng)然，美國人也不是簡單地實(shí)行拿來主義。他們的思想雖然根植于歐洲，但是卻也有自己的思考和創(chuàng)新。這些新觀念和新思想也最終體現(xiàn)在《獨(dú)立宣言》和《美利堅(jiān)合眾國憲法》等法律文獻(xiàn)中，并成為管理政府的重要指導(dǎo)原則。而美國情報(bào)界作為美國政府的有機(jī)組成部分，情報(bào)作為政府維護(hù)國家安全的重要職能領(lǐng)域，也都自然而然地被打上了依法管理的烙印，走上了法制道路。

　　一、依憲治國確立了國家情報(bào)管理的根本原則

　　美國之所以在國家情報(bào)管理上實(shí)施法制，與其依憲治國的思想緊密相連。而美國走上依憲治國的道路，源自“天賦人權(quán)論”和“社會(huì)契約論”。在美國宣揚(yáng)“天賦人權(quán)論”和“社會(huì)契約論”的重要代表是托馬斯·潘恩。他從自然法的思想出發(fā)，宣揚(yáng)自由主義和個(gè)人主義。當(dāng)然，潘恩也認(rèn)為人性存在天然缺陷，人的思想和道德容易被邪惡浸染。因此人和人之間無法始終真誠相待。在自然狀態(tài)下，人類無法切實(shí)保障自己的天賦人權(quán)。因此，人們開始建立政府，以求保障自己的福祉。由此可見，政府是由于人性的軟弱而不得不采用的治理方式。潘恩認(rèn)為，“許多個(gè)個(gè)人以他自己的自主權(quán)利互相訂立一種契約以產(chǎn)生政府；這是政府有權(quán)利由此產(chǎn)生的唯一方式，也是政府有權(quán)利賴以存在的唯一原則”。王人博、程燎原：《法治論》，廣西師范大學(xué)出版社，2014年版，第145頁。而原本作為保障人權(quán)的政府，其成立源于人類的邪惡，且自身又具有對權(quán)力的無限追求。再加上政府中的官吏也具有人性的弱點(diǎn)。因此，政府的權(quán)力必須接受某種規(guī)則的約束，需要一種力量對其加以限制和調(diào)節(jié)。而這種規(guī)則就是憲法及依憲而創(chuàng)的法律。

　　潘恩提出，“憲法是一樣先于政府的東西，而政府只是憲法的產(chǎn)物。一國的憲法不是其政府的決議，而是建立其政府的人民的決議。這是法規(guī)的主要部分，可以參照或逐條引用；它包括政府據(jù)以建立的原則、政府組織的方式、政府具有的權(quán)力、選舉的方式、議會(huì)——或隨便叫別的什么名稱的這類團(tuán)體——的任期、政府行政部門所具有的權(quán)力，總之，凡與文官政府全部組織有關(guān)的一切以及它據(jù)以行使職權(quán)和受約束的種種原則都包括在內(nèi)。”王人博、程燎原：《法治論》，廣西師范大學(xué)出版社，2014年版，第146頁。簡言之，憲法是政府的圣經(jīng)。政府如果沒有憲法授權(quán)，則成為一種無規(guī)則和無理由的權(quán)力。因此，人民通過創(chuàng)立憲法而管轄政府，憲法也成為了人民管轄政府的根本規(guī)則。而擁有至高權(quán)力的好憲法既是人民本身的護(hù)身符，又是人民管理政府的法律保障。由此可見，潘恩提出的憲政理論為其天賦人權(quán)在實(shí)踐中找到了可靠依托，也為美國政府走上依憲治國的道路打開了大門。

　　美國另一位重要的政治家托馬斯·杰斐遜也和潘恩一樣，信奉洛克的“天賦人權(quán)論”。為了保障這些天賦權(quán)利，杰斐遜認(rèn)為人們必須組建政府。而政府本身必須受命于憲法，接受憲法的管理，不得違反憲法，即憲法擁有至高性。他提出，人民有權(quán)以法律管理自己的事情，但是同時(shí)，人民也需要嚴(yán)格遵守各類法律。熱愛秩序和遵守法律是美國公民最顯著的特征，也是美國國泰民安的可靠保證。同上，第61頁。

　　在這些思想家和政治家的強(qiáng)烈呼吁下，美國走上了依憲治國的道路，其不僅頒布了人類歷史上的首部成文憲法，而且各國家機(jī)構(gòu)也按照憲法規(guī)定行使國家權(quán)力。而其行使國家權(quán)力的主要方法也是頒布和施行各類法規(guī)。這就為美國政府依法治國和以法執(zhí)政打下了較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　此外，主張?jiān)谝缿椫螄�的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)依法治國和以法執(zhí)政的代表人物還包括美國憲法學(xué)之父漢密爾頓。他也是自然法觀念的信奉者之一。他認(rèn)為：“美利堅(jiān)帝國的建筑物應(yīng)該奠立在人民的同意的牢固基礎(chǔ)上。國家權(quán)力的河流應(yīng)該直接來自一切合法權(quán)力的潔凈的原始的泉源�！崩聿榈隆�漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館，1980年版，第113—114頁。而人民才是所有權(quán)力的唯一合法泉源。人民掌握著制定憲法的權(quán)力，從而人民的權(quán)力高于政府的其他管理權(quán)力。雖然他在《聯(lián)邦黨人文集》中指出美國需要建立一個(gè)強(qiáng)大的聯(lián)邦政府，以維護(hù)國家統(tǒng)一和國家繁榮，但是聯(lián)邦政府必須以憲法和法律為基礎(chǔ)。憲法和法律的最高權(quán)威是實(shí)現(xiàn)其政治構(gòu)想的重要保障。他認(rèn)為建立自由政體必然導(dǎo)致法典成為浩瀚巨著，而服從法律也成為政治清明的重要標(biāo)志。在漢密爾頓看來，政府權(quán)力就是法律權(quán)力，即實(shí)施憲法賦予政府各部門和各級(jí)官員的各種權(quán)力必須依靠制訂“必要和適當(dāng)?shù)姆�律”。“法律顧名思義包括最高權(quán)力。”理查德·漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館，1980年版，第158—160頁。也就是說，法律本身就是執(zhí)行權(quán)力的適當(dāng)手段。

　　在這些思想的指引下，美國政府確立了依法管理和以法管理相結(jié)合的國家管理方式。而情報(bào)作為一項(xiàng)重要的政府職能，情報(bào)機(jī)構(gòu)作為政府的有機(jī)組成部分，也天然繼承了依法管理和以法管理的管理原則。不過雖然依憲治國確立了國家情報(bào)管理的根本原則，但是美國人在國家情報(bào)管理上真正實(shí)現(xiàn)高度的法制還是經(jīng)歷了一個(gè)較為漫長的過程。

　　……