本輪PPP推行背景
　　本輪籌措資金修路建橋，都曾發(fā)行過地方債券，由于管理上的不規(guī)范，出現了許多較為嚴重的問題，例如有的地方政府將債券以支援國家建設的名義攤派給各單位，有的地方政府則直接把發(fā)債所得資金充當部分工資，等等。出于對地方政府因債券兌付能力不足而引發(fā)經濟問題的擔憂，國務院于1993年4月21日頒發(fā)《關于堅決制止亂集資和加強債券發(fā)行管理的通知》（國發(fā)［1993］24號）予以制止。進入1994年，對地方政府發(fā)行債券的禁止上升到法律層面——中華人民共和國第八屆全國人民代表大會第2次會議于當年3月22日通過了《預算法》，其中，第二十八條明確規(guī)定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。該法律于1995年1月1日開始實施，從法律上禁止地方政府舉債，以期解決地方政府發(fā)行債券引發(fā)債務風險的問題。同年6月30日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過了《擔保法》，禁止地方政府以及事業(yè)單位作為保證人，以期杜絕地方政府或事業(yè)單位以擔保方式形成隱性債務。
　　但實際上，出于發(fā)展經濟的需要，各級地方政府采取多種方式舉借債務進行融資。中國地方政府發(fā)行的政府性質債券，早就以各種企業(yè)債券的形式存在了。另外，2008年美國次貸危機引發(fā)世界金融危機，中央政府出臺4萬億元經濟刺激計劃，鼓勵地方政府設立融資平臺，籌集資金，為中央投資項目配套，導致近年來地方政府債務呈現迅速增長趨勢，其中隱性債務、或有債務占到相當大的比例，被視為財政、金融體系中的一大隱患。
　　我國地方政府債務存在經濟風險、社會風險以及治理風險。其中經濟風險整體可控，但個別地方政府存在較嚴重的債務負擔；社會風險來自城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，原來有的地方政府融資渠道難以提供與基礎設施工程建設周期配套的產品，地方在建工程現金流持續(xù)支付往往需要過高的債息支撐，既不符合代際公平原則，又存在透支政府信用、降低執(zhí)政黨威望的社會風險；治理風險是三類風險中最為突出的，因為《預算法》（2014年修正）推動的新一輪財政體制改革并沒有給出一套現成的地方政府融資機制，以保證地方政府融資市場化、透明化、規(guī)�；�、常態(tài)化、廉價化。
　　城鎮(zhèn)化進程融資需求
　　黨的十八大之后，新一輪城鎮(zhèn)化，即新型城鎮(zhèn)化再次成為國家戰(zhàn)略。
　　2014年3月，國務院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，提出到2020年實現常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%的目標。常住人口的城鎮(zhèn)化要求以完善的市政基礎為基礎，這對我國市政基礎設施建設提出了更高、更明確的要求。
　　我國城鎮(zhèn)化進程大致有如下4個明顯的不同步特征：第一，在舊有的指導方針和體制下，決策部門將城鎮(zhèn)人口視為財政供養(yǎng)范疇，在財政收入有限的情況下，政府極力控制城鎮(zhèn)范圍，導致我國城鎮(zhèn)化嚴重落后于工業(yè)化；第二，城鎮(zhèn)化的本質是人的城鎮(zhèn)化，即農業(yè)人口職業(yè)的轉變，然而我國的現狀是土地城鎮(zhèn)化速度遠快于人口城鎮(zhèn)化速度；第三，我國的制造業(yè)、服務業(yè)集中于城市地區(qū)，在現有的戶籍制度下，農村勞動力進入城市往往是為低端制造業(yè)、服務業(yè)提供簡單勞動，而無法真正融入城市之中，造成了我國特有的以“春運”、“民工潮”、“返鄉(xiāng)潮”等為代表的人口高流動性特征；第四，我國省域間自然環(huán)境差異大，經濟發(fā)展水平不均衡，城鎮(zhèn)化無須按照統(tǒng)一模式推進，不宜以“一刀切”的模式推廣，因此必然呈現出多樣化和區(qū)域化的特征。
　　我國城鎮(zhèn)化的上述4個不同步特征給財政體系的運作帶來了不確定性和嚴峻挑戰(zhàn)。以土地城鎮(zhèn)化速度與人口城鎮(zhèn)化速度不同步為例，盡管無論是土地城鎮(zhèn)化還是人口城鎮(zhèn)化，都會帶來投資和資金上的需求，但人口的城鎮(zhèn)化帶來的是消費需求的增加，而土地的城鎮(zhèn)化產生的是直接的投資需求。由于我國人口城鎮(zhèn)化速度落后于土地城鎮(zhèn)化速度，故我國新型城鎮(zhèn)化將呈現出先投資需求、后消費需求的時間分布特征。如果再考慮人口城鎮(zhèn)化產生的滯后消費需求，我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略在基礎設施、公用事業(yè)、公共服務等領域產生的資金需求將是巨額的、多層次的。
　　實際上，我國民間社會與民間資本并不具備自發(fā)推進城鎮(zhèn)化的條件，這就決定了中國城鎮(zhèn)化是由政府主導的。國開行行長鄭之杰認為，到2020年之前中國需要至少50萬億元的新投資用于城市建設，但政府僅依靠目前財稅體制形成的財力又難以滿足城鎮(zhèn)化建設中如此巨大的資金需求。那么，毋庸置疑，新型城鎮(zhèn)化進程必然依賴債務進行融資，地方政府通過債務籌集部分基礎設施建設資金將是常態(tài)，而債務融資的風險如何控制，成為城鎮(zhèn)化對當前財政體制提出的又一個重要挑戰(zhàn)。
　　在基礎設施項目建設任務重的背景下，傳統(tǒng)的以銀行和信托資金為主要融資渠道形成的債務容易形成大量的短期兌付。銀行、信托的資金周期與城鎮(zhèn)化建設所需要的長期資金在期限上存在嚴重的錯配，不但極易引發(fā)地方債務風險，而且給地方政府以及納稅人造成了沉重的、不必要的利息負擔。因此，現有的以銀行信貸為主的融資模式必然是不可持續(xù)和不合適的。
　　我們的觀點：推行PPP的現實意義
　　有利于化解中央政府或有債息風險
　　盡管《預算法》（2014年修正）賦予地方政府舉債權，從制度的頂層設計高度杜絕了地方政府性債務、地方政府負債債券化、隱性地方政府債務顯性化，初步解決了自1995年開始實行的《預算法》存在的對地方政府預算約束力不強、地方財政紀律不嚴、中央權威不足信等問題。但是，地方政府債務債券化存在中央政府或有債息風險加劇的可能。其內在機理如下。
　　地方政府債務總量已經通過地方政府債券發(fā)行量的方式全部予以顯性化，那么地方政府債券利率水平將直接決定地方政府的債息負擔。這一步看似已經解決了地方政府債務和地方政府性債務規(guī)模不明，地方政府債息負擔難以準確估算，地方財政可持續(xù)運行面臨威脅的老問題，實則不然。稍微回顧近幾年來我國政府債券管理歷史，我們將不難發(fā)現，自2009年地方政府債券制度開啟以來，地方政府債券利率一直在財政部的呵護下處于低水平，但這種模式隨著地方政府債券發(fā)行量的逐年增加已經受到了挑戰(zhàn)，2015年3.2萬億元地方政府債券置換計劃推出之后，我國債券資本市場的承受力極限受到各方面關切，一旦當前地方政府債券利率的定價模式難以為繼，或者國際宏觀環(huán)境風云突變，地方政府將面臨巨大的利率風險，一樣可以給中央政府造成巨大的或有債息負擔。
　　在PPP模式下，無論是中央政府信用還是地方政府信用，（從理論上講）都與PPP項目公司發(fā)行的項目收益?zhèn)鶡o關。就融資風險管理角度而言，PPP與地方政府債券制度或者開發(fā)性金融不同，PPP不會將地方政府債息風險提升/推延到中央政府層面（地方政府債券制度存在的潛在問題），也不會直接將地方隱性債務轉換為中央政府或有債務（開發(fā)性金融存在的潛在問題），PPP徹底斬斷了財政風險傳染鏈條，化解了中央政府或有債息風險。
　　有利于新型城鎮(zhèn)化建設的資金籌集
　　一方面，我國處在城鎮(zhèn)化快速推進的過程中，新型城鎮(zhèn)化建設需要巨額資金a；另一方面，經過幾十年的經濟建設，特別是改革開放30多年的發(fā)展，私營資本等民間資金較為寬裕，
　　2014年年底城鄉(xiāng)居民儲蓄余額達507 831億元a，總的金融機構存款余額甚至超過百萬億元（約116.8萬億元）b，通過推廣PPP，可以動員一部分民間閑置資金，用于地方經濟社會建設，解決城鎮(zhèn)化進程中基礎設施建設資金不足的問題，加快我國新型城鎮(zhèn)化建設步伐，提高人民生活水平。
　　在市場中，我國地方政府近年來形成的各種債務信譽，其實是被投資者視為以地方政府的財政收入進行兜底支撐的。省級以下諸多地方政府對自身的主體信譽管理并不積極，因為地方政府對其上級政府、中央政府有著強烈的債務兜底預期。更為嚴重的是我國官員任期制度在實踐中沒有嚴格執(zhí)行，導致官員任期與舉借債務期限錯配，存在官員激進舉債得到政治升遷，卻將高額債息負擔轉嫁給下一任的道德風險。正因為如此，近年來出現了地方政府敢借，金融機構敢貸的局面，而地方政府對債息高企不敏感會嚴重傷害到地方經濟未來的可持續(xù)性，提高了城鎮(zhèn)化進程的成本。這種預期中央政府最終為債務支付壞賬成本而大舉融資的模式，也是一個地方政府和金融機構聯合向中央財政套利的道德風險問題。
　　2015年，財政部推出了地方政府債券置換計劃，一定程度上緩解了地方政府債務壓力，但債務的債券化并不是解決問題的全部。這是因為，一方面市場中的個體投資者、機構投資者對地方政府債券的上級政府兜底預期依舊可能存在a；另一方面巨額的債務置換計劃需要中國人民銀行的貨幣政策配套支持，在今后可能引發(fā)財政政策影響貨幣政策獨立性，宏觀政策工具的調控效果打折扣。
　　通過PPP這一模式，地方政府信用與項目不再直接捆綁，而是通過資源的再整合，以服務而不是掌舵的姿態(tài)，介入新型城鎮(zhèn)化進程。這樣提升了財政資金的使用效率，促進地方政府職能轉型，增強社會對地方政府信譽的信心和預期，有利于新型城鎮(zhèn)化籌集穩(wěn)定的資金流。
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