1998年實(shí)施積極的財(cái)政政策以來(lái)，我國(guó)財(cái)政支出規(guī)�？焖贁U(kuò)大，用于基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品方面的公共投資規(guī)模也逐年增加。1998～2005年，來(lái)自財(cái)政預(yù)算內(nèi)的固定資產(chǎn)投資平均每年增長(zhǎng)達(dá)27.38%。在公共投資規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，關(guān)于“形象工程”、“豆腐渣工程”的報(bào)道也常見(jiàn)諸于報(bào)端，公共投資的效率問(wèn)題凸現(xiàn)。關(guān)系到社會(huì)民生的公共投資項(xiàng)目尤其受到公眾的關(guān)注，人們不僅關(guān)注公共投資對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的效果，也開(kāi)始關(guān)注公共投資過(guò)程中的成本、效率。本文的研究重在分析我國(guó)公共投資的宏觀和微觀效率，尋找公共投資產(chǎn)生效率問(wèn)題的原因，并探討提高公共投資效率的對(duì)策。
黨的十六屆六中全會(huì)提出了到2020年構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的九大目標(biāo)和任務(wù)，其中要求：“基本公共服務(wù)體系更加完備，政府管理和服務(wù)水平有較大提高�！边@一要求既需要政府調(diào)整提供公共服務(wù)（物品）的結(jié)構(gòu)，又要求政府提高工作效率。在此背景下，本文的研究至少在兩個(gè)方面具有重要意義。
首先，公共投資效率研究可以為我國(guó)構(gòu)建“和諧社會(huì)”增添理論依據(jù)。我國(guó)公共投資宏觀效率、微觀效率都不高，表面上看決策失誤、尋租、浪費(fèi)是造成低效率的原因，但根本上的原因還應(yīng)歸結(jié)于制度的不健全。公共投資是為社會(huì)公眾提供公共物品的，但在公共投資中社會(huì)公眾缺少表達(dá)需求偏好的渠道，決策者的決策很容易脫離社會(huì)公眾，并且公眾基本上不能對(duì)公共投資進(jìn)行有效監(jiān)督，實(shí)際上是公民權(quán)利的喪失，是不利于社會(huì)和諧的一種表現(xiàn)。
構(gòu)建和諧社會(huì)，根本上要以“民主法治、公平正義”的制度保障公民權(quán)利，才能使社會(huì)安定有序、充滿活力。公共投資的效率研究分析了我國(guó)公共投資過(guò)程中公民權(quán)利喪失問(wèn)題，研究了保障公民權(quán)利可以提高公共投資效率，為構(gòu)建和諧社會(huì)增加了理論依據(jù)。
第二，公共投資效率研究可以為政府部門(mén)改革探索道路。在新公共管理運(yùn)動(dòng)的國(guó)際背景下，和構(gòu)建和諧社會(huì)的國(guó)內(nèi)環(huán)境中，我國(guó)正在進(jìn)行旨在提高政府效率的政府轉(zhuǎn)型改革�？�(jī)效預(yù)算是提高政府效率的重要改革，但我國(guó)尚不具備全面推行績(jī)效預(yù)算改革的條件，還需要在某些方面進(jìn)行改革試點(diǎn)，積累改革經(jīng)驗(yàn)。公共投資績(jī)效評(píng)價(jià)制度是建立激勵(lì)約束機(jī)制，提高公共投資效率的一個(gè)重要方法，也是績(jī)效預(yù)算的重要組成部分，研究以項(xiàng)目評(píng)價(jià)為主的公共投資績(jī)效評(píng)價(jià)體系，可以為我國(guó)推廣績(jī)效預(yù)算改革、提高政府效率探索道路。
文章分六個(gè)部分分析我國(guó)公共投資的效率、原因及對(duì)策。
第1章界定了投資和公共投資及效率的概念。我國(guó)對(duì)投資的理解經(jīng)過(guò)了基本建設(shè)投資、固定資產(chǎn)投資兩個(gè)概念，現(xiàn)在對(duì)投資的理解同西方相似，包括實(shí)物投資和金融投資兩種，本書(shū)的研究對(duì)象是實(shí)物投資。廣義上講，提供公共物品的所有投資都是公共投資，可以由政府提供也可以由民間提供。民間提供公共物品的投資與其投資于競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)并無(wú)不同，都以追逐利潤(rùn)為目的，本書(shū)認(rèn)為可以不作為公共投資的研究對(duì)象。本書(shū)研究的公共投資界定為：由政府提供的、用于提供公共物品的、最終形成固定資產(chǎn)的投資。文章從宏觀和微觀角度來(lái)分析公共投資效率。宏觀上，公共投資效率就是以極小的成本極大程度上滿足社會(huì)公共需求，可以用產(chǎn)出效率和配置效率（包括規(guī)模效率和結(jié)構(gòu)效率）來(lái)衡量；微觀上，公共投資效率體現(xiàn)在具體的投資項(xiàng)目的效率上，以成本效益法和x效率來(lái)分析。
第2章分析公共投資的宏觀產(chǎn)出效率，以公共投資和國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系來(lái)衡量。運(yùn)用IS—LM模型分析公共投資對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響，發(fā)現(xiàn)公共投資對(duì)私人投資具有擠出效應(yīng)。文章再應(yīng)用生產(chǎn)函數(shù)法，引入公共投資、非政府投資、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平（GDP）、勞動(dòng)力四個(gè)變量，實(shí)證分析公共投資和非政府投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)（產(chǎn)出彈性），結(jié)果表明我國(guó)公共投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在顯著的促進(jìn)作用，但其產(chǎn)出彈性小于非政府投資的產(chǎn)出彈性，即公共投資的產(chǎn)出效率低于非政府投資的產(chǎn)出效率。所以，公共投資的擠出效應(yīng)會(huì)帶來(lái)全社會(huì)投資產(chǎn)出效率的損失。
第3章分析公共投資的宏觀配置效率。宏觀配置效率可以從規(guī)模效率和結(jié)構(gòu)效率兩方面來(lái)分析。公共投資經(jīng)常處于適度規(guī)模中，但達(dá)到極優(yōu)規(guī)模才是有效率的。多數(shù)學(xué)者用公共投資占GDP的比重來(lái)分析極優(yōu)投資規(guī)模。借鑒巴羅（Barro）為分析財(cái)政支出極優(yōu)規(guī)模，以政府支出為中心建立的內(nèi)生增長(zhǎng)模型，本書(shū)用公共投資替換巴羅模型中的財(cái)政支出。實(shí)證分析結(jié)果表明，現(xiàn)階段我國(guó)公共投資的極優(yōu)規(guī)模是公共投資占GDP的7.68％，而2005年這一比率的只為2.44％，沒(méi)有達(dá)到規(guī)模。說(shuō)明我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于快速發(fā)展階段，社會(huì)公眾對(duì)公共物品的需求較大，但我國(guó)公共投資尚存在規(guī)模不足的低效率。對(duì)公共投資結(jié)構(gòu)效率的分析，本書(shū)引入Jeffrey Wurgler（2000）研究資本配置效率的模型。Jeffrey wurgler。在研究金融市場(chǎng)中的資本配置效率時(shí)提出，資本配置效率的提高意味著在高資本回報(bào)率的行業(yè)（項(xiàng)目）內(nèi)繼續(xù)追加投資，在低資本回報(bào)率的行業(yè)（項(xiàng)目）內(nèi)適時(shí)撤出資本。可以用資本對(duì)于行業(yè)（長(zhǎng)期）盈利能力的敏感性，作為衡量社會(huì)資本配置效率的主要指標(biāo)。本書(shū)將公共投資引入該模型，利用可查到的數(shù)據(jù)，用大口徑和中口徑公共投資在行業(yè)間的分配相對(duì)于各行業(yè)增加值的敏感性，來(lái)衡量公共投資的配置效率。實(shí)證分析結(jié)果表明，大、中口徑公共投資的配置效率系數(shù)分別為0.3008和0.1647，低于Jeffrey Wurgler考察的65個(gè)國(guó)家O.429的平均配置效率系數(shù)。
第4章分析公共投資的微觀效率。在微觀上，公共投資存在x低效率問(wèn)題，即存在一些與價(jià)格、市場(chǎng)和資源配置無(wú)關(guān)的低效率。比如，同樣的資產(chǎn)同時(shí)投入同樣的行業(yè)，由不同的兩批人去組織生產(chǎn)，可能會(huì)出現(xiàn)不同的生產(chǎn)結(jié)果。因?yàn)椤叭恕钡牟煌�可能�?huì)產(chǎn)生不同的效率。微觀上，評(píng)價(jià)公共投資項(xiàng)目的效率可以運(yùn)用成本效益分析法等方法，在投資前或投資后對(duì)公共投資項(xiàng)目的投資效果進(jìn)行分析，本章考察了一個(gè)實(shí)際案例，發(fā)現(xiàn)我國(guó)在運(yùn)用成本效益法分析公共投資項(xiàng)目的效率時(shí)，考慮因素仍然較少，并不能全面衡量公共投資項(xiàng)目的成本和效益。
第5章運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，從制度上尋找我國(guó)公共投資低效率的原因。經(jīng)過(guò)50多年的制度發(fā)展，我國(guó)逐漸形成公共投資的管理理念，但公共投資體制仍然對(duì)高度集中的傳統(tǒng)投資體制存在路徑依賴(lài)。這些路徑依賴(lài)使政府部門(mén)愿意掌握集中的權(quán)力，從而使社會(huì)成員對(duì)公共投資的參與度不夠，公共投資不能有效反映社會(huì)公共需求，造成投資效率損失。公共投資不能有效反映社會(huì)公共需求，是公共投資宏觀效率的很大損失，主要的原因在于我國(guó)公共投資中存在的公共選擇問(wèn)題，使社會(huì)公眾缺乏參與公共投資的渠道，公民的利益偏好不能有效向政府部門(mén)表達(dá)。微觀上的效率損失主要源于公共投資中的委托代理問(wèn)題。公共投資從決策到執(zhí)行存在著多層委托代理關(guān)系，其中政府同時(shí)扮演“代理人”和“委托人”的角色，使道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率較高。由于缺乏激勵(lì)約束機(jī)制，公共投資的代理人不承擔(dān)公共投資失敗的責(zé)任，也沒(méi)有追求投資效率的動(dòng)力，是造成決策執(zhí)行中公共投資低效率的主要原因。
第6章研究了提高公共投資效率的對(duì)策。改革選舉制度，增強(qiáng)社會(huì)公眾顯示需求偏好的能力；改革公共投資決策制度，使公共投資的決策權(quán)回歸社會(huì)公眾；建立公共投資信息公開(kāi)制度，加強(qiáng)公眾監(jiān)督，都是以滿足社會(huì)公共需求為目標(biāo)進(jìn)行的制度調(diào)整，使公共投資的決策和執(zhí)行能夠更貼近社會(huì)公眾，決策者也能夠更容易地掌握社會(huì)公眾的實(shí)際需求。公共投資中代理問(wèn)題嚴(yán)重的主要原因在于缺乏激勵(lì)約束機(jī)制，代理人可以不負(fù)責(zé)任。對(duì)公共投資進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)是解決代理問(wèn)題的一個(gè)方法。建立公共投資績(jī)效評(píng)價(jià)制度，不僅僅是建立一個(gè)公共投資后評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，而是對(duì)公共投資的決策、執(zhí)行、效果進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，并且在制度上建立獎(jiǎng)懲辦法，構(gòu)建公共投資過(guò)程中的激勵(lì)約束機(jī)制。在公共投資工程施工階段引入競(jìng)爭(zhēng)，可以減少政府部門(mén)尋租的機(jī)會(huì)，也給了社會(huì)公眾直接比較、評(píng)價(jià)公共投資效果的渠道。加強(qiáng)制度建設(shè)是提高公共投資效率的重要手段，加強(qiáng)程序建設(shè)則是制度能夠有效發(fā)揮作用的保障。加強(qiáng)公共投資活動(dòng)中的程序建設(shè)，可以減少政府行政行為的隨意性，增強(qiáng)制度的穩(wěn)定性。本書(shū)探討了建立“公共投資程序規(guī)范”，以程序規(guī)范公共投資行為。
本書(shū)在對(duì)我國(guó)公共投資的效率研究中大量運(yùn)用了經(jīng)濟(jì)學(xué)、計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)及法學(xué)方面的知識(shí)，采用了定性和定量相結(jié)合、規(guī)范與實(shí)證相結(jié)合理論和實(shí)踐相結(jié)合的方法。在借鑒前人研究的基礎(chǔ)上，本書(shū)努力尋求研究中的突破，主要的創(chuàng)新有三個(gè)方面：
（1）在研究方法上，運(yùn)用計(jì)量工具，尤其是將資本配置效率模型引入公共投資配置效率的分析。對(duì)公共投資效率傳統(tǒng)的分析主要是運(yùn)用定性的方法分析其規(guī)模的適度性和結(jié)構(gòu)的合理性，本書(shū)借鑒前人研究運(yùn)用生產(chǎn)函數(shù)法分析了產(chǎn)出效率和規(guī)模效率。對(duì)于結(jié)構(gòu)效率的分析，本書(shū)引入了Jeffrey Wurgler在金融市場(chǎng)領(lǐng)域中研究資本配置效率的模型，運(yùn)用面板數(shù)據(jù)模型，分析公共投資在行業(yè)的增長(zhǎng)同行業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)的彈性關(guān)系，進(jìn)而說(shuō)明公共投資配置的結(jié)構(gòu)效率。
（2）在研究角度上，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析公共投資產(chǎn)生效率問(wèn)題的原因�，F(xiàn)有對(duì)公共投資效率問(wèn)題的分析多是從財(cái)政資金分配的角度，分析資金使用的不合理。本書(shū)運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的知識(shí)，分析了公共投資效率問(wèn)題的根源。官僚主義的公共投資體制是因?yàn)閷?duì)傳統(tǒng)投資體制的制度依賴(lài)；公共投資不能有效滿足社會(huì)需求，原因在于我國(guó)的公共選擇問(wèn)題使社會(huì)公眾不能有效參與到公共投資中；決策執(zhí)行中的效率損失，是因?yàn)槲覈?guó)公共投資過(guò)程中的多層委托代理關(guān)系，并且缺乏激勵(lì)約束機(jī)制，使代理問(wèn)題泛濫。
（3）在研究?jī)?nèi)容上，提出以程序建設(shè)維護(hù)公共投資制度的執(zhí)行。公共投資的效率問(wèn)題產(chǎn)生的根源在于制度問(wèn)題，加強(qiáng)制度建設(shè)是提高效率的有效途徑，但需要保障制度的執(zhí)行，制度才能發(fā)揮作用。我國(guó)經(jīng)常存在“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)”的現(xiàn)象，為使提高公共投資效率的制度安排能夠發(fā)揮作用，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)行政程序的立法，從程序上要求政府部門(mén)（公務(wù)員）必須執(zhí)行相關(guān)制度，并且要承擔(dān)法律責(zé)任。鑒于我國(guó)《行政程序法》的立法尚需時(shí)間，本書(shū)建議先在公共投資領(lǐng)域中專(zhuān)門(mén)設(shè)置法律級(jí)次較低的“公共投資程序規(guī)范”，并嘗試設(shè)計(jì)了規(guī)范內(nèi)容。
由于水平有限、資源有限，本書(shū)的研究還存在一些不足：限于掌握案例較少，對(duì)公共投資微觀效率的研究尚需深入；掌握的計(jì)量分析工具不足，分析中只運(yùn)用了Eviews軟件；對(duì)公共投資的程序建設(shè)也只是處在設(shè)想階段，尚需要進(jìn)一步研究。