序　政策延續(xù)還是替代：一個特殊的政策發(fā)展過程
　　王思斌
　　北京大學(xué)社會學(xué)系
　　我國是世界上最大的發(fā)展中國家，也是農(nóng)村人口規(guī)模最大的國家，面對現(xiàn)代國家建設(shè)的目標(biāo)和市場化改革、人口老齡化的現(xiàn)實風(fēng)險，農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)成為政府的一項重要任務(wù)。
　　1991年，國務(wù)院決定由民政部負(fù)責(zé)開展建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點，1995年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》，要求“高度重視對農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理和監(jiān)督，積極穩(wěn)妥地推進這項工作”。然而到1999年，國務(wù)院叫停了民政部大力推進的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱老農(nóng)保）制度試點。2009年，國務(wù)院決定開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱新農(nóng)保）試點，并成立了新農(nóng)保試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由人力資源和社會保障部作為新農(nóng)保工作的行政主管部門。經(jīng)過3年多的努力，到2012年，新農(nóng)保從無到有、從局部試點到制度全覆蓋，成為我國參保人數(shù)最多、受益面最大的基本養(yǎng)老保險制度。
　　幾乎是面對同一個群體（農(nóng)村居民）的政策，前后歷時20年，中間經(jīng)歷了停頓和重啟，有什么重要因素可以來解釋這一過程呢？新農(nóng)保對老農(nóng)保來說是一種政策延續(xù)還是政策替代？這是一個很有學(xué)術(shù)價值和實際價值的問題。
　　1995年老農(nóng)保對政策的設(shè)計和宣稱是：逐步建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，是建立健全農(nóng)村社會保險體系的重要措施，對深化農(nóng)村改革、保障農(nóng)民利益、解除農(nóng)民后顧之憂和落實計劃生育基本國策、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，都具有深遠(yuǎn)意義�；I資辦法是個人按經(jīng)濟能力確定繳費數(shù)額、集體視經(jīng)濟狀況適當(dāng)補助、國家給予政策扶持。該項工作由民政部門主抓主管。這項工作在初期遇到的問題是：一些地區(qū)政策推行難度大；有些地方?jīng)]有制定有關(guān)法規(guī)，管理還不夠規(guī)范；少數(shù)地方出現(xiàn)了挪用保險基金的問題。據(jù)說后者也是當(dāng)時國務(wù)院叫停老農(nóng)保的主要原因。
　　2009年新農(nóng)保的政策宣稱是：建立新農(nóng)保制度是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的重大決策，是應(yīng)對國際金融危機、擴大國內(nèi)消費需求的重大舉措，是逐步縮小城鄉(xiāng)差距、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進基本公共服務(wù)均等化的重要基礎(chǔ)性工程，是實現(xiàn)廣大農(nóng)村居民老有所養(yǎng)、促進家庭和諧、增加農(nóng)民收入的重大惠民政策。其基本原則是“�；�本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”；籌資原則是個人（家庭）、集體、政府合理分擔(dān)責(zé)任，權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)；制度實施是政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)村居民普遍參保。2013年國務(wù)院新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組在對這項工作的總結(jié)中提到的問題是：中青年群體參保積極性不高，個人繳費水平過低，基層公共服務(wù)能力總體不足，相關(guān)制度銜接還不到位，基金管理層次低，保值增值壓力大，等等。
　　在介紹了上述基本情況后，我們會發(fā)現(xiàn)，老農(nóng)保和新農(nóng)保在政策目標(biāo)上基本上是一致的，都是要保障農(nóng)村居民的養(yǎng)老，所不同的是對當(dāng)時中央關(guān)于經(jīng)濟社會發(fā)展方針的表述；籌資原則在表述上是一致的，即個人繳費、集體補貼、政府支持。在政策實踐上，個人繳費是相同的，集體補貼也基本相同（即集體基本沒有提供補貼），政府支持是不同的——老農(nóng)保對參保農(nóng)民的“國家政策扶持”是空的，新農(nóng)保則實實在在地支付了基礎(chǔ)養(yǎng)老金。但正如書中所示，老農(nóng)保和新農(nóng)保的參數(shù)結(jié)構(gòu)很類似，在技術(shù)層面完全可以將老農(nóng)保的“政策扶持”轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的“財政支持”，即“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”完全可以貼在老農(nóng)保既有的“個人賬戶”上面，完善老農(nóng)保即可，因此從效率的角度來說不需要另起爐灶重設(shè)新農(nóng)保。那么新農(nóng)保相對老農(nóng)保來說“新”在哪里，或者說“新”的含義是什么？
　　鄭文換從制度分析的視角，用“資源結(jié)構(gòu)”的概念去解析我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的形成過程，進行了有益的探索。在她的研究中，資源結(jié)構(gòu)被定義為試點模式下職能部委和基層地方政府之間的結(jié)構(gòu)化關(guān)系加上資金資源形成的結(jié)構(gòu)關(guān)系，即政策推行的“條”與具體實施政策的“塊”，以及資金等資源三者形成的不同類型的結(jié)構(gòu)。應(yīng)該說，這抓住了問題的實質(zhì)，其分析也是比較深入的。
　　“資源結(jié)構(gòu)”概念的提出和使用是這項研究的理論貢獻之一。我們知道，無論在社會政策研究中還是在社會學(xué)研究中，都會遇到資源問題，但是，社會學(xué)和社會政策分析都沒有對“資源”進行基本的理論建構(gòu)。社會網(wǎng)絡(luò)分析運用了這一概念，但沒有將其適用范圍加以拓展；吉登斯的理論涉及資源問題，但是比較空泛。所以 ，“資源”概念好像不是社會學(xué)、社會政策理論的組成部分，至少它是被邊緣化的。然而在現(xiàn)實的學(xué)術(shù)研究中，資源分析的應(yīng)用面又是很廣的。正是在這種意義上，鄭文換對“資源結(jié)構(gòu)”概念的使用在理論上是有新意和一定貢獻的。或許這一貢獻還體現(xiàn)為對學(xué)術(shù)研究的啟示：資源在社會政策和社會學(xué)中是值得進一步研究的亞領(lǐng)域。
　　就這本書研究的主題來說，我還想提出可以進一步思考的問題：為什么我國會有老農(nóng)保和新農(nóng)保呢？這反映了我國社會政策領(lǐng)域什么樣的本質(zhì)特征？這種“中國特色”的社會保障制度的實踐過程能為社會政策理論的建構(gòu)提供什么啟發(fā)？相信鄭文換的著作能啟發(fā)讀者對這些問題的思考。
　　鄭文換是一位有執(zhí)著追求的、勤奮的、有獨立思考精神的年輕學(xué)者。我作為她的博士論文指導(dǎo)教師，對她的治學(xué)精神表示贊賞。現(xiàn)在，她將自己的博士論文做了補充和完善，并正式出版，我認(rèn)為這對推動學(xué)術(shù)研究是一件有意義的事，也期望讀者能從該書中得到啟發(fā)。