序
如何用經(jīng)濟學理論指導雙重政策制定（本文是作者在2016年財新峰會合同理論研討會上的發(fā)言）
張文魁
中國經(jīng)濟改革和經(jīng)濟發(fā)展至今為止取得了舉世矚目的成就，適當?shù)恼�策功不可沒。相信大多數(shù)持客觀態(tài)度的人都會同意，許多政策都是直接出自常識和常理、現(xiàn)實中已經(jīng)出現(xiàn)的行之有效的實踐、歷史上曾經(jīng)得到驗證的舉措、國外的類似經(jīng)歷和經(jīng)驗，等等。實際上我是想說，經(jīng)濟學理所發(fā)揮的直接作用是有限的。譬如，文化大革命結(jié)束后最大的改革政策農(nóng)村大包干政策，是直接由安徽小崗村的農(nóng)民發(fā)起，他們基本上也是照搬歷史上三年大饑荒之后的包產(chǎn)到戶政策；工業(yè)領域的國企改革，最初的政策是放權讓利，這是由四川的幾戶國企于1978年在基層自發(fā)爭取來的，后來的國企承包制和租賃制也是由農(nóng)村承包租賃政策自然延伸而來的，實際上這樣的做法在民間一直存在，只不過很長時期被政府禁止；即使企業(yè)股份制和雙重置換、價格雙軌制、糧價和物資價格放開、利稅分流和分稅制社會保障，這些政策和改革舉措，既不是發(fā)明，也不是來自理論研究。我長期從事政策研究并與政策圈接觸，親身經(jīng)歷和親眼見到的情況是，從事政策研究和政策制定的人員，到基層調(diào)研、到國外考察、舉行務實性討論會、獲取政策效果的反饋資料并進行評估，要比在理論和學術上花的時間多得多，盡管他們中不少人的理論素養(yǎng)和理論興趣都不差。
很有意味的是，在中國改革開放和經(jīng)濟發(fā)展進程中，經(jīng)濟學者們又是非�；钴S的一個群體，而且他們對政策的參與度非常高。據(jù)我觀察，他們對政策制定的主要貢獻，一是幫助決策者和官僚集團認清事實并克服意識形態(tài)等方面的障礙；二是幫助實踐探索者和行動者發(fā)出強烈呼聲；三是幫助輿論界及整個社會厘清經(jīng)濟發(fā)展和時代前進的大方向、大趨勢；四是有些學者參與一些文件起草和背景研究�？傮w來看，他們對經(jīng)濟政策的直接貢獻比較有限，間接貢獻卻很大。
但我在長期的政策研究中還是深深體會到，用正確的經(jīng)濟學理論，并以正確的方式，指導政策制定，已經(jīng)有所作為并且還可大有作為。2014年法國經(jīng)濟學家讓·梯若爾獲得諾貝爾經(jīng)濟學獎之后，我第一時間撰寫了一篇內(nèi)部研究報告，分析他的理論對我國國企改革和監(jiān)管體制改革具有的指導意義。2016年諾貝爾經(jīng)濟學獎由合同理論家本特·霍姆斯特朗和奧利弗·哈特獲得，很巧的是，2015年12月，我參加一個論壇發(fā)言的時候，特別提到了霍姆斯特朗的多任務委托代理理論的指導意義。為什么這個理論有指導意義？因為企業(yè)經(jīng)營發(fā)展本質(zhì)上就是多任務委托代理，盡管新古典經(jīng)濟學假定企業(yè)目標很單一，就是利潤最大化。國有企業(yè)更是如此，不但任務更多更雜，而且不同任務相互沖突，有些任務可以通過指標考核，有些任務就很難通過指標衡量其隱性部分，或者設計的衡量指標可能是虛假的甚至扭曲的。這就與我國國企改革發(fā)展的政策制定相關。我們現(xiàn)在有很多政策制定者都認為，只要制定合適的指標考核國企，國企不就搞好了嗎？所以國企搞不搞得好，不就是指標體系的設計問題嗎？我接觸到許多高中低層級官員，大多數(shù)人都接受并認可這個邏輯，他們認為國企問題還有其他很多問題根本上說就是指揮棒的問題，是考核指標這根指揮棒有沒有設計好、有沒有指對方向的問題。但是如果我們深入掌握霍姆斯特朗和哈特的理論，就能一眼識破這個邏輯的誤區(qū)。舉一個很簡單的例子，國資委考核國企，以前是從凈利潤率、資產(chǎn)保值增值率、營業(yè)收入增長率等方面考核，后來政府強調(diào)自主創(chuàng)新的重要性，增加了自主創(chuàng)新這個指標，而且不同的領導可能會有不同的權重。但是自主創(chuàng)新這個指標怎么設計？中國企業(yè)特別是國企研發(fā)投入太低，那就設計一個研發(fā)投入指標。實際結(jié)果會怎么樣呢？有的國企為了達標或者超標便使勁投資研發(fā)。某國有汽車公司投入幾十億元建設世界上最先進的研發(fā)中心，指標上去了，但是并沒有優(yōu)秀研發(fā)人員和良好的研發(fā)機制，這就是虛假指標，而且是扭曲的指標。
因此，正確的經(jīng)濟學理論可以帶領我們走出認識誤區(qū)，指導我們制定合適的經(jīng)濟政策。不過，這方面存在很大的難度。為什么？因為經(jīng)濟學理論比較龐雜，而且相互矛盾之處又特別多，人們嘲笑說一百個經(jīng)濟學家就有一百零一種觀點，甚至一些經(jīng)濟學者自己也質(zhì)疑經(jīng)濟學到底是不是科學，更何況學術上不嚴謹而信口開河的專家也有人在大。單就合同理論而言，頂級學者們也爭論不休，讓人感覺莫衷一是，霍姆斯特朗和哈特兩人之間就有很多爭論。此外，專利保護制度、反托拉斯制度，到底是有利于還是不利于經(jīng)濟增長，經(jīng)濟學家內(nèi)部就針鋒相對。我的感覺是，識別哪些理論在現(xiàn)實世界中基本正確而哪些理論基本錯誤或者偏離現(xiàn)實世界，需要學者自己提高辨識能力，而不能只看哪些理論家名氣更大、獲獎更高、進入教科書更多。辨識能力是一種綜合的學術能力，不僅依靠學術素養(yǎng)，還要依靠證實和證偽能力。證實或證偽雖然有時能靠時間自然解決，但并不總是如此，這就不但需要我們檢查學術論證方法和過程，更需要我們勤奮地觀察現(xiàn)實世界，通過對現(xiàn)實世界的觀察和把握，證實或證偽經(jīng)濟學理論，這可能是比數(shù)理推導和計量分析更穩(wěn)健的途徑。我就看到很多勤于調(diào)查和剖析現(xiàn)實情況的官員、學者，比很多書本理論家更能判斷理論的對錯，而這對于如何以經(jīng)濟學理論指導政策制定是至關重要的。
在整個經(jīng)濟學理論體系中，我個人認為，不完備合同理論是一種正確的理論，對政策制定具有很強的指導意義，這是我研讀理論并聯(lián)系實際得出的結(jié)論。大家可能會問，2016年諾貝爾經(jīng)濟學獎授予霍姆斯特朗和哈特，前者是完備合同理論的代表人物，后者是不完備合同理論的代表人物，他們兩人同時獲獎，豈不是自相矛盾？其實只要仔細研究他們的理論，就可發(fā)現(xiàn)并不矛盾。完備合同理論除了霍姆斯特朗外，梯若爾的影響也很大，他發(fā)表過一篇關于完備合同和不完備合同的討論文章，標題為《不完備合同：我們站在哪里？》（Incomplete Contract: Where Do We Stand？）。這篇文章比較完整地解釋了完備合同和不完備合同之間的理論分歧，他并不是否認現(xiàn)實中的合同是不完備的，或者說，他并不認為現(xiàn)實中的合同是完備的，他強調(diào)的是從建模邏輯和建模技術來看，原來所謂的第一代不完備合同理論從理性、交易費用這兩個角度建模，是有漏洞的，所以也可以建一個完備合同模型。他后來的一些文章也說過，他承認現(xiàn)實當中合同是不完備的。當然，我們自己也可以從實際中大量觀察到合同是不完備的，這就是一個證實和證偽的過程。從這一點也可以看出，經(jīng)濟學理論是可以偏離現(xiàn)實世界的，這并不影響經(jīng)濟學家的學術貢獻，但如何用經(jīng)濟學理論指導政策制定，就必須洞悉現(xiàn)實世界。
我們可以用不完備合同理論來指導我們的政策制定嗎？不但可以，而且應該用來指導我們一攬子結(jié)構性改革政策的制定。十八屆三中全會出臺了全面深化改革文件。我認為，這個全面深化改革的文件包括四個方面的改革：第一是價格改革，第二是準入改革，第三是產(chǎn)權改革，第四是國家治理改革。從文件的落實情況來看，如果我們只是停留在價格改革和準入改革上，而刻意回避產(chǎn)權改革和國家治理改革，那么整個改革是難以真正推進的。不完備合同理論告訴我們，所有權是重要的，是不能回避的。在中國一攬子改革中，國企改革和農(nóng)村土地改革是兩項極為重要的改革，恰恰是這兩項改革最需要不完備合同理論的指導。為什么？因為迄今為止，這兩項改革的政策制定似乎落入完備合同的誤區(qū)，實際的政策制定總是在合同設計、指標設計上打轉(zhuǎn)，這是走不出迷宮的。
國企改革在最早的時候就陷入完備合同的誤區(qū)，對此我有親身體會。最早的國企改革政策，盡管放權讓利、承包經(jīng)營等做法發(fā)軔于基層實踐，但制定全國性的國企改革政策，理論基礎就是兩權分離，即所有權和經(jīng)營權分離。這個理論可以追溯到伯利和米恩斯的著作《所有權與控制權的分離》，但它只是描述了一種現(xiàn)象，并沒有分析所有者如何讓渡一部分和保留一部分控制權，也沒有涉及后來經(jīng)濟學中的剩余控制權問題。但是在20世紀80年代的時候，許多經(jīng)濟學家和官員認為這個理論是靈丹妙藥，到現(xiàn)在為止還有許多學者和官員在說兩權分離。在兩權分離理論指導下，直接就引出承包制這個風行一時的政策。當時有許多著名的專家主張國企改革的根本出路就是搞承包制。國家接受了這個主張，在全國范圍內(nèi)全面推行了承包制。
承包制背后的兩權分離理論，實際上就是說所有權不重要，可以把所有權放在一邊，改革經(jīng)營權，在我國的具體方式就是實行承包經(jīng)營責任制。當然國企承包制也有實踐基礎，在2-世紀70年代末和80年代，農(nóng)村搞土地經(jīng)營承包，取得了階段性成功，這也給政府一個信號，承包制是有效的、成功的。那時候有一句話叫包字進城，一包就靈，首鋼門口就有一個大標語承包為本�？傊�，承包制是風風火火的。而實際上在這一風風火火的背后，潛藏了許多不可持續(xù)的問題，只不過一時沒有暴露和爆發(fā)出來。當我在90年代進入國務院發(fā)展研究中心工作的時候，我做的第一份調(diào)研就是承包制。我當時有著很高的熱情，自己一個人坐著公共車去北京一些企業(yè)和北京市經(jīng)貿(mào)委等單位調(diào)研，調(diào)研的結(jié)果令我非常吃驚，就是承包制一團糟，可當時政府的意向是要繼續(xù)實行并完善承包制。為什么一團糟？一方面因為當時的法治觀念還很淡薄，承包合同在政府那里根本沒有嚴肅性，政府可以隨意提高承包基數(shù)。雖然上一年政府與企業(yè)簽訂的承包合同約定企業(yè)每年上繳利潤500萬元，但來年政府有困難，企業(yè)利潤好，就要交550萬元。另一方面因為承包人也可以鉆承包合同的漏洞，最普遍的做法就是該提的折舊費等費用都不提，該攤的研發(fā)和營銷費用都不攤，這樣就可以在承包期內(nèi)把成本做低、利潤做高，多拿承包提成費，但顯然這種寅吃卯糧的做法會損害企業(yè)未來的發(fā)展。我在調(diào)研之前也耳聞過類似情況，但沒想到這么嚴重，以至于承包合同條款幾乎發(fā)揮不了預想的作用。我當時寫調(diào)研報告的結(jié)論就是：承包合同將淪為一張空頭支票。當然更多人并不同意這個分析結(jié)論，他們認為，實際中有什么問題就針對什么問題，具體問題具體解決，用不著否定承包制，只要規(guī)范各方行為，承包制不但應該繼續(xù)搞而且可以搞得更好。我深切體會到，一直到現(xiàn)在，在政策領域，這種有什么問題就針對什么問題，具體問題具體解決的思路是非常強大的，這不僅有認識誤區(qū)方面的原因，還有其他原因。不過，我和我的同事用當時流行于中國的科斯定理和威廉姆森理論，都不能很好地剖析承包制的問題。
后來哈特的不完備合同理論引入中國后，我系統(tǒng)地研讀有關研究成果，對國企改革政策的思考就更深入了。承包制的本質(zhì)是合同制，以不完備合同理論來分析承包制、租賃制是非常有用的。其實對國企的指標考核，本質(zhì)上也是合同和激勵問題，用霍姆斯特朗和哈特的理論來分析是非常恰當?shù)��？赡苡腥藭�問，民營企業(yè)也存在所有權和控制權分離的現(xiàn)象，也有采用承包制和租賃制的，國有資產(chǎn)在有些行業(yè)如酒店行業(yè)就可以用承包租賃的方式獲得較好的經(jīng)營效果，怎么能說承包制不能根本解決問題呢？其實民營企業(yè)可以采用任何一種所有者認為合適的經(jīng)營責任制，因為剩余控制權和剩余索取權是很清楚而且是在位的，國有資產(chǎn)在那些合同不完備程度較低的行業(yè)也是可以采用合同經(jīng)營的。
不完備合同理論毫無疑問指向了產(chǎn)權改革。很多人包括很多政府官員都問我，為什么老是要推產(chǎn)權改革？他們不知道這是長期的理論與實踐相結(jié)合的產(chǎn)物。即使不看理論，現(xiàn)實當中許多自發(fā)的和出于無奈的產(chǎn)權改革，也足以說明問題。所以到了20世紀90年代后期，特別是在亞洲金融危機的沖擊下，基層自發(fā)的產(chǎn)權改革不斷擴展，政府對國企進行產(chǎn)權改革的認可程度也不斷提高。到了1999年，中央決定召開十五屆四中全會專門研究國企改革，在為文件起草組提供背景研究的時候，陳清泰主任、吳敬璉老師帶領我們進行研究，我當時負責產(chǎn)權改革這一部分，我在研究報告中提出國企要實行股權多元化，我覺得股權多元化這種溫和的產(chǎn)權改革能夠使中央接受并形成全國性的改革政策，大力發(fā)展混合所有制改革也是順理成章的。所幸十五屆四中全會接受了這種思路，會議決定明確指出股權多元化有利于形成規(guī)范的公司法人治理結(jié)構，除極少數(shù)必須由國家壟斷經(jīng)營的企業(yè)外，要積極發(fā)展多元投資主體的公司；后來的十六屆三中全會的文件更深程度地接受了這種思路，提出要大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟，實現(xiàn)投資主體多元化。多年以后的2011年，國務院發(fā)展研究中心與世界銀行合作開展《中國2030年》的課題研究，我又在研究報告中闡述了進一步推進國企產(chǎn)權改革的必要性。有同樣思路和主張的學者也不少，他們都做了很好的研究，并產(chǎn)生了良好影響。當然，在實際推行中，會遇到各種各樣的障礙和曲折，從政策制定到政策落實是非常艱辛的。特別是十八屆三中全會已經(jīng)過去三年多，對于如何進一步推動國企改革，好像越來越含糊，比如混合所有制，最早是大力發(fā)展，后來變?yōu)榉e極發(fā)展，現(xiàn)在改為穩(wěn)妥發(fā)展。如果把重點放在管理監(jiān)督運營構架設計方面和政企權力界定方面，是不是又回到三十多年前？即使實行產(chǎn)權改革，但到底什么樣的所有權結(jié)構和什么樣的所有權形式才是最有效率的？這方面哈特理論已經(jīng)回答不了，我們可能要尋找其他理論。哈特只是提出所有權重要，但解釋不了具體是什么樣的所有權結(jié)構、什么樣的所有權形態(tài)。譬如說，我們現(xiàn)在提出，設立國有資本投資運營公司這樣的所有權行使機構來行使國企的所有權，這不也是所有權改革嗎？這不也是讓所有權到位和剩余控制權發(fā)揮作用嗎？哈特理論無法回答這樣做是行還是不行。我認為，除了哈特這個哈，我們還需要另一個哈，即哈耶克。哈耶克的理論并不是什么新理論，但是他的《個人主義與經(jīng)濟秩序》所展示的理論體系，并沒有得到我們應有的重視。所以，一定要有兩哈哈特和哈耶克，才能對產(chǎn)權改革有一個完整的理論視野。
兩哈的理論也可以用來指導我們制定合適的土地改革政策，這將是我國未來改革議程中不可回避的一件大事。迄今為止，我國的土地改革政策也是局限于經(jīng)營權改革，而把所有權擱置在一邊。土地經(jīng)營權改革的理論基礎是什么？以前也是兩權分離，即所有權與承包經(jīng)營權分離，現(xiàn)在變成三權分離，即所有權、承包權、經(jīng)營權分離。不管怎么分離，實質(zhì)上還是一個簽約問題，但是所有權如何在位、剩余控制權和剩余索取權如何發(fā)揮作用，這是不能回避的。土地所有制是最含混的制度，村集體所有制是什么？村集體這個范圍根本不清楚，遑論村集體合理化治理機制的缺失、上級政府對村集體財產(chǎn)權和治理權的隨意干涉。即使屬于村集體所有制，村集體就應該可以行使完整的所有權，包括決定將其土地分給村民個人、賣給他人的權利，但現(xiàn)實中難道是這樣的嗎？家庭承包制又是什么？享有承包權利和相關利益的家庭成員的范圍也不是很清楚，家庭是指幾代人的家庭？是包括戶口遷出與遷入的家庭成員和新的家庭成員嗎？他們之間的權利和利益如何分配和分割？家庭決策由誰做出或通過什么集體機制做出？這些問題在現(xiàn)實中矛盾重重、糾紛不斷。在回避產(chǎn)權改革的情況下，土地合同簽約主體資格就不甚清楚，各方行為人的權責利關系就不甚明了，導致再談判和再簽約的成本非常高昂，甚至層層轉(zhuǎn)包都不知道最終責權利主體是誰，從而土地資源很難得到有效和合理配置，特別是在城鄉(xiāng)接合部和城市郊區(qū)可以看到大量的土地資源要么被濫用要么被閑置，這就是哈丁所說的公地悲劇和黑勒所說的反公地悲劇，這兩個悲劇竟然并存于中國土地制度之中。
我們經(jīng)常聽說某塊土地產(chǎn)權復雜、合同關系復雜，無法有效配置和合理利用，其實不是復雜，而是不清，只要清楚，再復雜也不怕。把商品房產(chǎn)權制度與土地產(chǎn)權制度比較一下就很有說服力，商品房產(chǎn)權非常清楚，沒有什么所謂的集體產(chǎn)權或者家庭產(chǎn)權，產(chǎn)權登記和產(chǎn)權證書都落實到個人，哪怕是共有產(chǎn)權也會具體到哪幾個人，因此他們的權利是平均分配還是按約定比例分配也很清楚，所以中國的房產(chǎn)市場就是一個比較有效的市場，能夠很好地重新配置資源，這與土地市場形成鮮明對比。其實用兩哈的理論，就可以比較好地解釋這些現(xiàn)象，并可以比較好地提供政策視角，可惜至今為止我沒有看到用兩哈理論來分析土地政策的文章。未來的土地政策，在城市化繼續(xù)推進、土地用途日益非農(nóng)化、土地估值方式日益市場化的大趨勢下，必須做出相應改變。如果我們固守兩權、三權分離理論，或者又搞出什么四權、五權分離理論，是難以走出政策誤區(qū)的。
上文只是重點分析哈特和霍姆斯特朗等人的經(jīng)濟學理論可以用于指導政策制定，實際上經(jīng)濟學在過去二十年有了很大發(fā)展，如新增長理論和新新貿(mào)易理論等，對于我國制定下一步的增長政策和升級轉(zhuǎn)型政策，都具有一定借鑒意義。將經(jīng)濟學理論拿到現(xiàn)實世界中進行證實證偽和借鑒使用，又以豐富的實踐反哺經(jīng)濟學理論，實在是一件令人饒有興味的事情。