PPP ( Public-Private Partnership, 政府與社會資本合作) 這個詞在國內(nèi)的流行始于 2014 年，是中央政府及有關(guān)部委積極推動的結(jié)果。 推廣 PPP 旨在擴(kuò)大國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投資, 提高公共服務(wù)的效率，推動政府治理的現(xiàn)代化。更進(jìn)一步，通過在國內(nèi)推廣PPP模式的經(jīng)驗(yàn)積累，熟悉、對接、完善甚至主導(dǎo)國際PPP標(biāo)準(zhǔn)與慣例，支持國內(nèi)企業(yè)通過PPP模式走出去，積極參與全球各國特別是欠發(fā)達(dá)國家的巨大基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營市場，體現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和提升國際競爭力的現(xiàn)實(shí)需要。

從理論和理念層次看，PPP是指負(fù)責(zé)提供基本公共服務(wù)（及相關(guān)公共基礎(chǔ)設(shè)施）的各級政府，遵循公共治理理念，與各利益相關(guān)方合作，整合包括設(shè)計、融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等方面的優(yōu)質(zhì)資源，讓各方各盡所能并按對最終績效的實(shí)際貢獻(xiàn)獲取合理利益，目的是擴(kuò)大基本公共服務(wù)的提供能力并盡力提高基本公共服務(wù)全生命周期的綜合效率。

理論與理念層次上的PPP，是不考慮現(xiàn)實(shí)約束的理想化狀態(tài)，猶如完全競爭的市場結(jié)構(gòu)，并非現(xiàn)實(shí)世界中的實(shí)際狀況。實(shí)踐中推行PPP模式，需要總結(jié)和借鑒國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，需要尊重歷史、立足現(xiàn)實(shí)、適度超前，在行穩(wěn)致遠(yuǎn)、規(guī)范發(fā)展的前提下適度追求詩和遠(yuǎn)方。

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資規(guī)模大、投資回收期長，涉及普通民眾生存權(quán)和區(qū)域發(fā)展權(quán)，涉及能力和資源差異很大的地方政府及其下屬公共機(jī)構(gòu), 涉及策劃、規(guī)劃、設(shè)計、融資、施工、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等各類市場主體，特別需要相對穩(wěn)定的法律政策環(huán)境，讓各方形成并維持合理、長期、穩(wěn)定、可信的預(yù)期。

現(xiàn)實(shí)世界中推進(jìn)PPP模式，需要在PPP核心理念的指導(dǎo)下，根據(jù)不同國家的法律政策環(huán)境、不同行業(yè)的競爭結(jié)構(gòu)、不同項(xiàng)目的邊界條件，量身定制實(shí)施模式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系和規(guī)制機(jī)制。PPP模式是很多國家基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的模式之一，但不能說是優(yōu)選模式。截至目前，全球PPP項(xiàng)目數(shù)超過1 000個的國家只有兩個，一個是中國，一個是巴西。作為PPP概念起源地和PPP模式輸出國的英國，也只實(shí)施了700多個PPP項(xiàng)目。日本有500多個PPP項(xiàng)目，平均規(guī)模折合成人民幣為幾個億，項(xiàng)目數(shù)不算太多，項(xiàng)目規(guī)模也不算太大。新加坡十幾年來只推出了十幾個PPP項(xiàng)目，大致平均一年一個。中國最近幾年風(fēng)風(fēng)火火的PPP實(shí)踐，經(jīng)驗(yàn)不少，教訓(xùn)也很深刻。

國內(nèi)要推廣PPP模式，還存在以下主要制約因素：

(1) 缺乏權(quán)威規(guī)范的法規(guī)政策支持，與現(xiàn)行相關(guān)法律還存在不一致甚至沖突。

(2) 地方政府的公共治理能力不足，甚至經(jīng)常會出現(xiàn)行為不當(dāng)乃至違約現(xiàn)象。

(3) 地方政府的規(guī)制與監(jiān)管能力不足，普遍缺乏這方面的能力和團(tuán)隊(duì)積累。

(4) 缺乏眾多合格的候選投資者，組建聯(lián)合體還存在諸多問題和挑戰(zhàn)。

(5) 民營企業(yè)存在進(jìn)入限制，特別是融資成本較高，存在競爭劣勢。

(6) 難以實(shí)現(xiàn)基于項(xiàng)目/資產(chǎn)現(xiàn)金流的融資模式，無法普遍實(shí)現(xiàn)有限追索或無追索的項(xiàng)目融資模式。

(7) 缺乏中長期穩(wěn)定資金支持，適合以股權(quán)方式投資公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的金融產(chǎn)品仍然缺位。

(8) 缺乏合格的批量PPP咨詢項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，咨詢市場特別混亂。

面對這些制約PPP模式推廣的短板，需要在理論理念、法律政策、實(shí)踐操作等方面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提供系統(tǒng)性交流與引導(dǎo)，掌握PPP項(xiàng)目的實(shí)施要領(lǐng)，防止出現(xiàn)全面性失誤和系統(tǒng)性風(fēng)險。為此，我來牽頭，邀請在基礎(chǔ)設(shè)施市場化運(yùn)作領(lǐng)域有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累的專業(yè)人士，共同編寫本書。

總體結(jié)構(gòu)上，本書分為三個部分。第一部分為理論篇，包括第一至第四章，由我與清華大學(xué)PPP研究中心主任助理鄔彩霞博士共同撰寫。第一章聚焦PPP的概念解讀，界定PPP的定義，提出PPP的三大核心要素和模式集群，解析基于中國現(xiàn)實(shí)的PPP模式。第二章介紹PPP的理論依據(jù)，梳理PPP的思想起源和理論基礎(chǔ)。第三章論述PPP的關(guān)鍵理念，包括風(fēng)險分擔(dān)和利益分享、合理回報、契約精神、物有所值、力所能及、長期穩(wěn)定等在內(nèi)的六大核心理念。第四章為 PPP 的價值認(rèn)知，從項(xiàng)目、國家、國際 3 個層面, 系統(tǒng)論述推廣應(yīng)用PPP的價值與意義。

第二部分為法規(guī)篇，包括第五、六章, 由北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理劉世堅撰寫。 該篇從PPP模式在我國的發(fā)展階段劃分入手，就PPP相關(guān)立法情況進(jìn)行系統(tǒng)性梳理，并著重分析了2014年以來出臺的一系列PPP政策文件。以此為基礎(chǔ)，提煉得出中國PPP立法所面臨的四大問題及對應(yīng)解決方案，并對PPP立法體系的整體搭建給出了明確的建議。

第三部分為實(shí)踐篇，包括第七、八章, 由中國國際工程咨詢有限公司研究中心投融資咨詢處處長羅桂連博士撰寫。第七章介紹PPP項(xiàng)目操作流程中涉及項(xiàng)目儲備、項(xiàng)目論證、社會資本方選擇、項(xiàng)目執(zhí)行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重點(diǎn)工作任務(wù)及其要點(diǎn)。第八章介紹基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目特點(diǎn)、實(shí)施模式、項(xiàng)目融資和資產(chǎn)證券化的實(shí)務(wù)要點(diǎn)，探討在國內(nèi)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施REITs的發(fā)展路徑與政策建議，還介紹了十余個具有可復(fù)制、可推廣意義的典型案例。

本書主要定位于滿足資深專業(yè)讀者加深知識理解和接受最新行業(yè)信息的系統(tǒng)需求，同時還能滿足經(jīng)驗(yàn)相對欠缺的讀者構(gòu)建知識結(jié)構(gòu)的初步需求，也適合作為學(xué)生的教材或參考書。 本書可以幫助讀者突破知識瓶頸，通過介紹必要的理論知識、法規(guī)政策及實(shí)踐案例，幫助他們更深入地掌握PPP模式的核心要點(diǎn)。本書特別適合于以下目標(biāo)群體：

(1) 負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的政府部門，特別是相關(guān)部委、地方政府主管部門及下屬公共機(jī)構(gòu)，財政部門、審計機(jī)構(gòu)等政府監(jiān)管部門。

(2) 戰(zhàn)略投資者，如建筑施工企業(yè)、運(yùn)營及服務(wù)供應(yīng)商、技術(shù)提供商、設(shè)施管理商等。

(3) 財務(wù)投資者，如保險公司、養(yǎng)老基金、基金管理公司及商業(yè)銀行。

(4) 國有及民營基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)，如燃?xì)夤�司、水�?wù)公司、環(huán)�；�礎(chǔ)設(shè)施公司、機(jī)場投資者、片區(qū)開發(fā)商等。

(5) 支持社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的國際組織，如世界銀行（World Bank）、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）、絲路基金等。

PPP是個好東西，但容易被用壞，容易被政府用壞，容易被企業(yè)用壞，也容易被中介結(jié)構(gòu)等用壞。用好PPP不容易但也不難，本書希望能幫助讀者得出這個結(jié)論，并幫助讀者獲得做PPP不難的系統(tǒng)性能力。習(xí)近平總書記在2018年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會講話中指出：要充分運(yùn)用市場化手段，采取多種方式支持政府與社會資本合作項(xiàng)目。

王天義

2018 年 7 月于北京