第一節(jié) 改革開放以來預算制度的發(fā)展歷程
改革開放以來，預算制度由帶有計劃經濟色彩的管理預算轉向市場經濟條件下的預算管理，由被動管理轉向主動管理，由以收入控制為主轉向收支并重，實現(xiàn)了從簡略預算走向規(guī)范預算，從政策預算走向法治預算，從秘密預算走向透明預算，從功能預算走向績效預算的政策目標。預算充分體現(xiàn)了經濟性與政治性雙重的工具性價值，預算制度直接或者間接地反映了中央與地方的權力關系及各自的運作模式，也肩負著厘清中央與地方關系的重要使命。筆者查閱《全國人大常委會公報（1980年—2018年）》及北大法寶法律法規(guī)數(shù)據庫，擇取其中最具代表性的立法和政策文件，考察改革開放以來近40年的預算改革史，就我國預算制度四個時期進行了梳理。
一、經驗積累時期：1978年—1993年
1978年中共中央作出改革開放的重大戰(zhàn)略決策后，國家政治、經濟、社會事務的各項改革陸續(xù)在全國鋪開，預算制度作為管控國家財政資金的重要工具，不可避免地被列入改革事項中。預算制度通過數(shù)次改革后，逐步在預算管理、編制和監(jiān)督等方面積累了豐富的實踐經驗。
（一）財政管理制度的改革
從改革開放后到稅制改革前，“財政大包干”政策實施了有15年之久。1978年，江蘇省鑒于其特殊的資源優(yōu)勢與條件，實行“固定比例包干”的辦法，形成了江蘇模式；京、秦、浙、魯、隴、黑、吉、閩、湘將過去采用的“總額分成”改為“增收分成”，目的是激發(fā)地方發(fā)展經濟的積極性；青、滇、藏、桂、寧、新及內蒙古七個地區(qū)實行“核定收支，定額分成，一年一變”的財政管理制度。1979年7月，國務院對中央和地方的財政收支范圍作了具體的劃分，并且對于地方各省份收支上繳或者留成的比例也作了相應的規(guī)定。青、滇、藏、桂、寧、新及內蒙古可以自由決定是否將“一年一定”改為“三年一定”，其余地區(qū)財政管理辦法不變，中央明確指示要在經濟不發(fā)達地區(qū)設立專項財政資金。隨后的財政體制管理辦法調整過程中，上述七個省份的規(guī)定幾乎沒有發(fā)生變化。到1979年諸多地方省份沒有按期完成上一年度的財政任務，中央于1979年11月份再一次作出調整，除八個省份以外，在全國實行“收支掛鉤，超收分成”的財政管理體制。
20世紀80年代財政制度是對70年代財政改革實踐的矯正與革新。80年代初，中央決定粵、閩兩個省份分別實行“劃分收支，定額上解”與“劃分收支，定額補助”；京、津、滬三個經濟條件相對良好的地區(qū)起初實行“定額分成”，后又同其他省份一樣實行“收入按固定比例總額分成”；其余省份實行“劃分收支，分級包干”。1983年起，中央決定在除粵與閩地區(qū)以外的各個地方推行江蘇的財政管理模式，實行“收入按固定比例總額分成”，且是否實行“分級包干”由地區(qū)自主決定，給予地區(qū)一定的財政自主權。但此時的財政包干辦法改革并沒有改善中央財政入不敷出的情況。1985年實行“劃分稅種，核定收支，分級包干”的財稅體制。80年代末，粵、閩地區(qū)的財政管理模式逐步在各個省市推廣。至此，集權式的財政管理體制演化為分權式的財政管理體制，財政體制由“地方花錢，中央平衡”的“一灶吃飯”轉型為“地方花錢，地方自平”的“分灶吃飯”。
20世紀90年代初期，中央財政捉襟見肘，稅權分散和地區(qū)封鎖等現(xiàn)象嚴重影響中央宏觀調控能力�！兜诎藗�五年計劃綱要》提出在具備實行“分稅制”條件的地方進行試點。1993年，《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中指出：“把現(xiàn)行地方財政包干制改為在合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制”，為落實黨的領導和決策，國務院印發(fā)了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，全國各地掀起了分稅制改革的浪潮。
這一時期由于財政管理規(guī)范性文件的頻繁更改與補充，地方政府對于中央的政策導向沒有合理預期，中央沒有設定科學合理的權力下放比重，地方發(fā)展經濟的積極性受挫，中央與地方之間的財權比例失衡。中央財政負擔沉重，“冒險地讓自己的財政政策去放縱地方政府的‘尋租’行為”，以期能獲得中央與地方彼此收支平衡。如圖5.1.1所示，1984年以前中央的財政支出略大于地方的財政支出，而中央的財政收入卻小于地方的財政收入，這意味著地方財政“收大于支”，而中央財政卻是“支大于收”，由此便形成了中央財政吃緊的局面。1985年至1990年間，中央與地方的財政支出形成了“剪刀差”，中央與地方均實現(xiàn)了收支平衡，但地方財政支出遠高于中央。1990年之后，地方財政收支均呈現(xiàn)出直線增長趨勢，收支也相對均衡，而中央財政收支則表現(xiàn)出收入增長緩和，支出比重增大，支出大于收入的趨勢�？傮w上看，財政管理體制改革取得了成效，其中最實在的經驗便是權力下放。
20世紀70年代至90年代間，國家整體上呈現(xiàn)出“中央貧，地方富”的情勢，由于沒有正確處理中央與地方的財權與事權之間的關系，權力劃分不均衡，中央決定進行財稅管理體制改革。這一時期中央管理的事務繁雜，卻沒有強大的財政作為后盾，相反擁有諸多的經濟自主權的地方財力雄厚，但管理的事務較少。中央為改變財政不平衡的局勢，一方面通過下放事權緩和中央財政壓力，另一方面又通過尋求合理的財稅管理體制，改變中央與地方的財政關系，既要使中央“富起來”，又不能削弱地方經濟發(fā)展的積極性。改革中央與地方關系的關鍵在于分權，“分權是改革中央與地方政府關系的總方向和總趨勢”。
（二）預算編制的調整
1980年初，國務院進一步劃分中央與地方各自財政“收”與“支”的范圍，確定了地方財政收支的包干基數(shù)。1982年12月，在兩年“財政包干”經驗的基礎上對中央與地方的財政關系進行局部調整，預算編制也同步進行調整。自1983年起，中央向地方的借款可以相應調整或者減少地方支出的包干基數(shù)；工商稅不再屬于地方收入，納入中央收入；中央不再承擔縣辦工業(yè)、企業(yè)70%或80%的虧損，而是與盈利所得的比例一樣采50%的負擔費用，另50%由縣財政承擔。1985年初，全國范圍內成立鄉(xiāng)級政府的工作任務基本完成，實行了27年的人民公社正式被宣告終結，由此，我國的預算層級由原先的三級變?yōu)槲寮�，預算編制也由原先的三級變?yōu)槲寮墶?br /> （三）預算監(jiān)督的完善
改革開放以來，國家機關私自設立“小金庫”“賬外賬”等濫用國家財政資金的違法行為頻發(fā)，預算外資金迅速擴張。自1978年至1990年，預算外收入呈現(xiàn)快速增長的趨勢，1978年預算外收入是財政收入的30.66%，1988年預算外收入略大于財政收入，1989年預算外收入是財政收入的99.77%，幾乎等同于財政收入，1991年與1992年預算外收入是財政收入的102.97%與110.67%，1993年對預算外收入范圍進行調整，預算外收入迅速下降至32.93%（如圖5.1.2所示）。
1983年財政部出臺規(guī)范性文件明確界定預算外資金的范圍，嚴格控制預算外資金的收支、轉移與使用，截至1986年，國家并沒有實現(xiàn)控制預算外資金濫用的目的，反而愈演愈烈，為了平衡預算收支、管控預算外資金的使用，國務院出臺了另一個管理預算外資金的標志性“文件”。1980年國務院為規(guī)范國家財政行為，設立隸屬國務院的審計機關。1982年憲法第109條規(guī)定縣級以上人民政府設置審計機關，第91條規(guī)定了審計機關獨立行使審計監(jiān)督權，1982年憲法第62條第10款規(guī)定了全國人大對預算的審批權，第99條規(guī)定了縣級以上地方各級人大對預算的審批權。憲法對預算監(jiān)督作了原則性的規(guī)定，法律法規(guī)在其基礎上作了進一步的細化規(guī)定，1991年《國家預算管理條例》第36條規(guī)定國家預算由全國人大審查批準，系統(tǒng)地規(guī)定了預算編制、調整、審批、執(zhí)行與監(jiān)督的各個主體及其程序。至此，預算監(jiān)督體系進一步得到完善與加強。