卷 首 語

構建中國特色現(xiàn)代社會福利制度

2019年是中華人民共和國成立70周年。在過去的70年，伴隨著社會經(jīng)濟政治的發(fā)展，我國的社會福利制度也經(jīng)歷了持續(xù)而深刻的變革。在慶祝中華人民共和國成立７０周年之際，回顧我國社會福利制度的演變歷程，并前瞻其未來發(fā)展，無疑是一項具有重要理論和現(xiàn)實意義的工作。在這個卷首語中，我們首先簡要回顧中國社會福利制度７０年的發(fā)展歷程，然后倡導構建一個與新時代中國特色社會主義相適應的中國特色現(xiàn)代社會福利制度。

演進中的中國社會福利制度

１９４９年中華人民共和國成立后，我國經(jīng)過社會主義改造，在生產(chǎn)資料公有制的基礎上實行計劃經(jīng)濟體制。計劃經(jīng)濟時期，我國在社會主義意識形態(tài)指引下推行公平優(yōu)先的社會經(jīng)濟政策。國家在實施優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟政策的同時，在戶籍制度的基礎上，在城鄉(xiāng)建立了兩套截然不同的社會福利體制。在城鎮(zhèn)，國家建立了一套以終身就業(yè)為基礎的、由單位直接提供各類福利和服務的社會福利制度，被稱為“單位福利制度”“單位社會主義”“微型福利國家”。在單位福利制度下，國家通過單位為干部、職工及其家屬提供覆蓋生老病死各個方面的保護。在農(nóng)村，在集體經(jīng)濟的基礎上，建立了包括合作醫(yī)療制度等在內(nèi)的集體福利制度。農(nóng)民作為公社社員享有一定程度的集體保障。

整體來說，在計劃經(jīng)濟基礎上建立的這套城鄉(xiāng)二元制社會福利制度的基本特征是以單位福利為核心，以民政福利為輔助，國家直接或間接地在社會福利提供中扮演了主導角色。雖然城鄉(xiāng)二元社會福利制度下的福利待遇水平有明顯差異，但是基本上滿足了計劃經(jīng)濟時期人民群眾的福利和服務需要，在城鎮(zhèn)或農(nóng)村內(nèi)部沒有出現(xiàn)嚴重的社會不公平問題。當然，這一社會福利制度也存在著明顯的缺陷，例如，制度安排上的不公平性、實施范圍上的有限性、福利生產(chǎn)上的國家壟斷性、福利水平上的低度性，以及管理上的分割性等。再加上國家發(fā)展戰(zhàn)略上長期忽視生產(chǎn)力發(fā)展與經(jīng)濟效率，這套國家主義主導的社會

福利制度也面臨著嚴峻的財政壓力，缺乏可持續(xù)性。為了改變落后的國民經(jīng)濟狀況，增進人民福祉，我國在２０世紀７０年代末開始實行改革開放，開始了以發(fā)展經(jīng)濟為導向的大規(guī)模社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。為了配合市場經(jīng)濟體制建構的需要，我國在推進經(jīng)濟體制改革的同時，也在社會保障的概念下，進行了社會福利制度的改革。在減輕國家負擔的考量下，政府通過改革勞動用工制度和國有企業(yè)經(jīng)營管理體制，改變在福利領域的大包大攬做法，舊的單位福利體制由此逐步瓦解。與此同時，原有的農(nóng)村集體福利也隨著集體經(jīng)濟的解體而失去了存在基礎。一句話，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的推進，計劃經(jīng)濟體制時代的社會福利制度走到了盡頭。

在這一時期，雖然以社會保險為核心的社會保障制度得到了重視，但更多的是從工具性的角度來看待社會保障制度的作用，突出的是這樣兩個方面：其一，社會保障是“經(jīng)濟體制改革的配套工程”，其二，社會保障是“社會的穩(wěn)定器”。由于只著眼于推進經(jīng)濟體制改革和減少國家負擔，這一時期社會福利制度改革缺乏社會發(fā)展與社會建設方面的愿景和藍圖，僅僅旨在為公眾提供基本的或者說最低限度的保障，沒有表現(xiàn)出與社會主義價值觀相一致的進步性。在發(fā)展主義的邏輯下，國家忽視了經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的協(xié)調(diào)，弱化了自己在公共福利提供上的功能和角色，不適當?shù)販p少了在社會領域的公共投入，導致社會福利制度重建滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平。其后果是公眾的許多基本需要得不到有效滿足。到９０年代中后期，我國出現(xiàn)了諸如“上學難、上學貴”“就醫(yī)難、就醫(yī)貴”“住房難、住房貴”等民生難題，導致社會矛盾不斷積累。

總體來說，在改革開放的前２０年，囿于推進和便利經(jīng)濟體制改革的現(xiàn)實需要，這一時期的社會福利制度改革缺乏系統(tǒng)的理性思考，充滿了工具理性，缺乏對社會福利與市場經(jīng)濟關系的深入思辨，談不上系統(tǒng)性和頂層設計，導致社會福利制度建設的應急化、碎片化。面對不斷增加的民生問題和社會矛盾，進入２１世紀以來，黨和國家開始調(diào)整發(fā)展政策，逐步從發(fā)展主義轉(zhuǎn)向以人為本的政策范式，將更多的注意力轉(zhuǎn)移到民生發(fā)展問題上。在加強社會建設和發(fā)展民生的話語體系下，我國進入了社會福利政策的擴展期和社會福利事業(yè)的大發(fā)展期。一方面，原有的社會福利政策的覆蓋面得到了擴大，最低生活保障制度實現(xiàn)城鄉(xiāng)覆蓋，社會醫(yī)療保險和社會養(yǎng)老保險相繼由就業(yè)勞動者向非就業(yè)居民覆蓋，并逐步走向“全民醫(yī)�！焙汀叭�民養(yǎng)老”。另一方面，社會福利制度改革的理念、策略和思路也出現(xiàn)了轉(zhuǎn)向。社會福利制度改革不再停留在為經(jīng)濟體制改革配套的工具性層面，而開始成為社會建設和社會發(fā)展的重要內(nèi)容；社會福利的供給也開始注重發(fā)揮民間慈善、社會組織以及市場的作用，由“國家福利”向“福利多元主義”轉(zhuǎn)型。與之相適應，我國的社會福利支出水平也有了一定幅度的提高，特別是中央政府加大了在社會政策領域，尤其是在教育、醫(yī)療、就業(yè)和住房領域的投入。

２０１２年黨的十八大以來，隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會福利制度建設也進入了大發(fā)展的黃金期。以習近平同志為核心的黨中央高度重視民生，強調(diào)“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富�！保�“永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”。在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，我國社會福利制度建設得到全面推進，并且在若干領域取得了突破性進展，制度的公平性不斷提升，可持續(xù)性不斷增強。首先，社會保險制度進一步完善。一方面是社會保險制度覆蓋面不斷擴大，實現(xiàn)了全民醫(yī)保和全民養(yǎng)老；另一方面，社會保險制度進一步整合，統(tǒng)籌層面不斷提高。其次，社會福利政策領域不斷擴展，“幼有所育”和“弱有所扶”成為新的社會福利政策目標。再次，精準扶貧、健康中國、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，推動了社會福利政策在扶貧濟困、醫(yī)療衛(wèi)生等領域以及農(nóng)村地區(qū)的全面發(fā)展。最后，社會福利水平不斷提高，特別是提升了貧困群體、老年群體、困境兒童、殘疾人、退伍軍人等特殊群體的福利水平。社會福利政策的新發(fā)展體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展理念順應了人民對美好生活的向往。

構建中國特色現(xiàn)代社會福利制度

縱觀７０年來我國的社會福利制度發(fā)展，可以看到，我國的社會福利制度經(jīng)歷了從“國家主義包攬”轉(zhuǎn)向“發(fā)展主義主導”的過程，當下正在走向“人民中心主義”的新時代。雖然我國的社會福利制度越來越重視人民福祉和美好生活，但是，在此過程中，發(fā)展主義在某些方面依然影響著我國社會福利制度的發(fā)展。

在發(fā)展主義的影響下，我國在市場轉(zhuǎn)型過程中建立了一個以社會保險為核心的制度，輔之以社會救助和社會福利的社會保障制度體系。從其建立過程中可以看到，這個體系的目的主要是為了紓解在經(jīng)濟快速發(fā)展過程中所累積的社會問題的壓力。因此，這個時期的社會福利制度體系設計的原則是提供“底線”水平的福利保障，而不是構建基于統(tǒng)一的社會公民身份的普惠型社會福利制度。

事實上，在社會保障話語的主導下，社會福利的話語并沒有得到彰顯。在政策實踐中，社會福利與社會保險、社會救助和優(yōu)撫安置并列成為中國社會保障制度的主要組成部分。這個社會福利概念非常狹小，僅指民政部門代表國家提供的針對弱勢老人、殘疾人、孤兒和優(yōu)撫對象的收入和服務保障。即使是作為核心機制的社會保險制度也存在明顯的職業(yè)分割，以及城鄉(xiāng)分割，不能適應勞動市場流動性的需要，而且也存在著制度公平性不足的問題。21世紀以來，盡管社會福利制度得到了快速擴展，但福利制度存在的城鄉(xiāng)二元分割、福利資格的地域與職業(yè)區(qū)隔、福利待遇的群體差異、福利支出水平偏低等問題，依然制約著新時代我國社會福利制度的發(fā)展。

黨的十九大明確宣示，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美

好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。面對社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化、

不斷加劇的人口老齡化和低生育率，以及經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型和逆全球化的國內(nèi)外

環(huán)境，現(xiàn)有的社會福利制度體系已經(jīng)難以適應，亟需建構適合新時代的、具有

中國特色的現(xiàn)代社會福利制度體系。

現(xiàn)代社會福利制度的建立是２０世紀人類社會最大的進步之一，它在維持市場經(jīng)濟健康發(fā)展的同時，為社會成員普遍享受經(jīng)濟發(fā)展的成果提供了穩(wěn)定的制度保障。由于不同國家和地區(qū)的資源稟賦、文化傳統(tǒng)、制度遺產(chǎn)、社會結構、經(jīng)濟發(fā)展水平不同，現(xiàn)代社會福利制度在世界各地呈現(xiàn)出了不同的制度形態(tài)，形成了不同的福利水平；社會經(jīng)濟發(fā)展和政治治理。處于新的歷史發(fā)展階段的中國，也需要構建起一個與經(jīng)濟社會發(fā)展階段性要求相適應、與全面建成小康社會相適應、能夠不斷滿足人民美好生活需要的中國特色現(xiàn)代社會福利制度。

中國特色，概言之，就是要在社會福利制度中充分考慮中國元素，包括中國社會福利制度發(fā)展演變的脈絡和特征，中國傳統(tǒng)的福利文化，中國特色的社會主義，中國的發(fā)展模式、發(fā)展階段以及政治經(jīng)濟社會現(xiàn)實。所謂“現(xiàn)代社會福利制度”，概言之，就是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的社會福利制度，是與現(xiàn)代化乃至全球化密切相關的社會體制和社會模式，換言之，它是具有現(xiàn)代性的制度安排，是現(xiàn)代性的體現(xiàn)，因而必然要超越舊的計劃經(jīng)濟時代形成的社會福利制度，以及轉(zhuǎn)型時期形成的社會保障制度。從制度特征上講，中國社會福利制度體系必然是中國特色與現(xiàn)代性的有機結合。

從指導思想上看，中國特色現(xiàn)代社會福利制度的構建必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為出發(fā)點和落腳點，努力解決好社會福利發(fā)展不平衡不充分的問題，順應人民群眾對美好生活的向往，切實滿足人民日益增長的美好生活。簡言之，中國特色現(xiàn)代社會福利制度的構建必須與社會主義的本質(zhì)要求相一致。

公平正義、共同富裕是社會主義制度的本質(zhì)特征。沒有中國特色現(xiàn)代社會福利制度的建設和發(fā)展，就不可能完善社會主義制度。改革開放讓我們認識到社會主義不是貧窮，認識到社會主義的根本任務就是發(fā)展生產(chǎn)力。為此，我們的社會主義允許一部分人、一部分地區(qū)先富起來。其結果是，生產(chǎn)力大發(fā)展，社會主義國家不再貧窮。問題是，不再貧窮的背后卻是貧富差距的擴大。貧富差距的擴大，一個重要的原因是現(xiàn)代社會福利制度建設的滯后，包括觀念與功能上的雙重滯后。在觀念上，我們擔心社會福利拖累經(jīng)濟發(fā)展，不敢談論社會福利，甚至有福利恐懼癥，習慣于用社會保險來取代社會福利；在功能上，我們甚至連社會福利的社會安全與社會穩(wěn)定功能也沒有做好，更談不上促進社會公平正義、增進人民福祉。要“促進社會公平正義、增進人民福祉”，“讓發(fā)展成果更多公平惠及全體人民”，“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”，“滿足人民日益增長的美好生活需要”，需要我們把現(xiàn)代社會福利制度的設計與完善中國特色社會主義制度相結合，從而真正符合社會主義制度本質(zhì)特征的要求。

從制度安排來看，中國特色現(xiàn)代社會福利制度體系需要超越“補缺型”和“制度型”的模式選擇，要實現(xiàn)從“身份本位”到“需要本位”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)社會福利制度的價值基礎從“選擇主義”轉(zhuǎn)變到“普遍主義”的社會權利。在計劃經(jīng)濟時期，國家主義統(tǒng)攬下的單位福利模式具有明顯的“身份本位”屬性，個體的福利權益因戶籍身份、職業(yè)身份而呈現(xiàn)明顯的差異。在改革開放時期，“發(fā)展主義”主導了社會福利體制的改革，以社會保險為核心的社會福利供給在很大程度上與就業(yè)身份相關聯(lián)，福利權益的身份本位依然殘留，社會公民身份的建構還處在初始階段。２１世紀以來，隨著社會保障制度的改革和完善，社會福利權益的“身份本位”逐漸弱化，出現(xiàn)了走向“需要本位”的新趨勢。中國特色現(xiàn)代社會福利制度需要順應這一新趨勢，并把福利權益與社會公民身份相關聯(lián)。

從操作層面看，構建中國特色現(xiàn)代社會福利制度需要超越當下學術界存在的“社會保障”與“社會福利”的話語之爭，樹立起社會政策的理論視野。在社會政策話語下，無論社會保障還是社會福利，都是社會政策的表現(xiàn)形式，都是緩和社會問題、滿足社會需要、增進人民福祉的制度安排。從籌資或者說融資的角度看，無論社會保障還是社會福利制度，都包含繳費或供款型的福利項目與非繳費型福利項目兩大類別，前者主要包括各種形式的社會保險項目，如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、護理保險；后者主要包括各類有財政資金和慈善捐款支持的現(xiàn)金福利和服務項目，如社會救助、社會津貼、社會工作服務。鑒于我國社會福利制度的現(xiàn)狀，中國特色現(xiàn)代社會福利制度的建構需要聚焦于各類非繳費或者說非供款型的社會政策，主要包括各類社會救助政策、社會津貼、家庭政策、各類個人社會服務或社會照顧（也可稱為“社會工作服務”），以及教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房政策等。概言之，中國特色現(xiàn)代社會福利制度的構建必須與基本公共服務發(fā)展和均等化相結合，在為國民提供充分的收入保障的同時，也提供各項服務保障。

本卷共十二篇論文，分為四個專欄，分別是“貧困治理”“社會救助”“社會

福利與公共服務”以及“公共政策研究”。

“貧困治理”專欄是本期的重點和特色專欄，共有五篇論文。吳高輝和岳經(jīng)綸的論文旨在為２０２０年之后的中國貧困治理提供一個分析框架。這個分析框架建基于國際貧困理論與中國扶貧實踐，由三個部分構成：以防止返貧為目標，以構建城鄉(xiāng)基本公共服務體系為內(nèi)容的宏觀戰(zhàn)略；以消除貧困化為目標，以支持和使能社區(qū)建設、挖掘社區(qū)潛能為內(nèi)容的中觀政策；以維持脫貧成果為目標，以加強基層黨建奠定貧困治理的組織基礎為內(nèi)容的微觀路徑。該文也算是本刊貧困治理專欄的一個導語。段龍龍和王林梅的論文以西部地區(qū)

２００８年到２０１６年８１個國定貧困縣的經(jīng)濟社會數(shù)據(jù)為樣本，實證對比考察了助推西部地區(qū)農(nóng)村快速脫貧的主導性因素及其影響差異。研究發(fā)現(xiàn)，居民儲蓄率、產(chǎn)業(yè)結構、政府財政能力和金融發(fā)展程度是導致貧困縣能否“摘帽”的決定性因素。李云新和張文惠的論文則以杭州市與恩施州為例，試圖通過協(xié)作機制、協(xié)作主體、協(xié)作內(nèi)容、協(xié)作效益等維度來呈現(xiàn)東西部扶貧協(xié)作的實踐樣態(tài)和真實圖景，發(fā)現(xiàn)東西部扶貧協(xié)作還存在著深度協(xié)作與精準對接困難、社會化協(xié)作程度低、協(xié)作扶貧的高質(zhì)量發(fā)展受制約、項目管理機制不健全等實踐困境。朱春奎和廖福崇的論文利用中國家庭追蹤調(diào)查２０１４年的數(shù)據(jù)，以家庭為分析單位，在可持續(xù)生計的框架下討論農(nóng)村基礎設施的減貧效應，發(fā)現(xiàn)基礎設施具有顯著的減貧效應。汪超的論文研究農(nóng)村家庭離散式遷移模式下留守婦女的生計脆弱性問題，并提出應在彌合離散型家庭的整體性發(fā)展框架中，以終止留守的手段來建構該群體生計脆弱性問題治理之道。

“社會救助”專欄有兩篇論文。黃劍鋒、晏子和章曉懿的論文基于協(xié)同理論，以社會力量參與社會救助為研究對象，對三類協(xié)同治理模式進行了綜合分析，解釋了協(xié)同治理取得良好成效的原因。賴志杰的論文基于對中部地區(qū) Ｗ縣農(nóng)村最低生活保障政策執(zhí)行的考察，運用政策執(zhí)行的史密斯模型，揭示了導致低保政策執(zhí)行中“人情�！薄瓣P系�！碑a(chǎn)生的主要原因。

“社會福利與公共服務”專欄有兩篇論文。李勝會和鄧思穎的論文以廣東為例，探討經(jīng)濟發(fā)展與社會福利水平之間的關系，發(fā)現(xiàn)廣東多數(shù)地區(qū)的社會福利與經(jīng)濟發(fā)展脫鉤，經(jīng)濟成果沒能有效轉(zhuǎn)化為民生福利。究其原因，除了經(jīng)濟因素對社會福利的區(qū)域差異產(chǎn)生顯著影響以外，政治因素和區(qū)域因素也對社會福利的差異具有不同程度的作用。馮劍鋒、黃博函和吳文浩的論文同樣以廣東省為例，研究發(fā)達地區(qū)公共服務支出中的供需匹配問題。通過構建公共服務支出的供需匹配模型，論文發(fā)現(xiàn)廣東公共服務支出并沒有達到供需匹配狀態(tài)，公共服務支出水平在各地均有一定程度的供給不足現(xiàn)象，需要針對各地常住人口規(guī)模進行有效協(xié)調(diào)。

“公共政策研究”專欄共有三篇論文。莊文嘉和馬銘的論文利用２０１２—２０１６年中勞動力動態(tài)調(diào)查的村莊追訪數(shù)據(jù)，實證檢驗了人口空心化、村莊治理與公共物品供給之間的關系，發(fā)現(xiàn)村莊人口空心化弱化了村莊自下而上的村務公開、民主監(jiān)督機制，進而導致村級公共項目支出比例未能實現(xiàn)有效提升；同時，“一事一議”民主議事制度在執(zhí)行過程中存在集體行動困境、“議而難決”的問題。謝寶劍和袁萌的論文聚焦廣東省區(qū)域發(fā)展不平衡問題，研究如何通過區(qū)域政策優(yōu)化粵東西北區(qū)域空間結構，從而達到振興粵東西北的目的。李娉的論文以“闖黃燈”政策調(diào)整為例，研究政策變遷中的知識利用問題。論文從知識利用的視角，區(qū)分了四種政策變遷：權威支配模式、府際互動模式、專家參與模式、社會學習模式；進而以“闖黃燈”政策調(diào)整為例，展現(xiàn)了知識互動對公共政策的調(diào)節(jié)作用。