代??序

乃疆乃理入棋局

——改革規(guī)劃體制，更好發(fā)揮戰(zhàn)略導(dǎo)向作用

訪全國政協(xié)常委、經(jīng)濟(jì)委員會副主任??楊偉民

問：您已從事政策研究、起草政策文件工作三十多年，想請您談一談，規(guī)劃在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中的作用主要有哪些？

答：中國實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，基本含義是使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。如何更好發(fā)揮政府作用，黨的十八屆三中全會明確指出，“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實施”，并指出，中央政府要“健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系”。黨的十九大提出“發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用”。因此，在中國編制實施規(guī)劃，是發(fā)揮政府作用的重要內(nèi)容。

規(guī)劃是為達(dá)到某種目標(biāo)，對規(guī)劃對象，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、空間發(fā)展未來狀況的設(shè)想、謀劃、部署或具體安排。實行市場經(jīng)濟(jì)不是不要規(guī)劃了，不是否定規(guī)劃的作用，但規(guī)劃的目標(biāo)、內(nèi)容必須符合市場經(jīng)濟(jì)的原則。在不同的經(jīng)濟(jì)體制下，規(guī)劃有不同的功能；不同的規(guī)劃，有不同的功能�，F(xiàn)階段，中國政府編制的發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃，主要有四種功能：

第一，是社會共同的行動綱領(lǐng)。規(guī)劃在編制過程中，廣泛聽取了社會各界意見，在一定范圍、一定程度上凝聚了社會共識，規(guī)劃就是將這種社會共識凝聚成國家意志的表達(dá)形式。只有思想上大家一致認(rèn)為應(yīng)該這樣做，行動上才會自覺地這樣做，一定意義上，這種規(guī)劃也是協(xié)商的結(jié)果，是協(xié)商民主的一種形式。一個國家特別是趕超型的發(fā)展中國家，必須認(rèn)準(zhǔn)一個方向、一個目標(biāo)，最大限度地凝聚全社會共識，一步一個腳印地向前邁進(jìn)。根據(jù)發(fā)展階段，制定發(fā)展規(guī)劃，一屆接著一屆辦、一代接著一代干，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得成功的一條重要經(jīng)驗。

第二，是引導(dǎo)資源配置的工具。市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律是市場決定資源配置，政府不是資源配置的主體，但政府可以通過規(guī)劃引導(dǎo)資源向國家戰(zhàn)略指明的方向配置。在基礎(chǔ)設(shè)施短缺時，通過編制五年規(guī)劃或基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃，引導(dǎo)資源向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域配置；在城市化發(fā)展的時代，可以通過編制城市化規(guī)劃，引導(dǎo)資源向城市集中；在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展時代，可以通過編制規(guī)劃，引導(dǎo)創(chuàng)新資源向科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的領(lǐng)域集聚等。

第三，是政府履行職責(zé)的依據(jù)。市場經(jīng)濟(jì)下政府履行職責(zé)，首先應(yīng)該依法。但有些職責(zé)的履行，僅依法還不夠，還要依據(jù)規(guī)劃。任何一部法律都不可能細(xì)化到政府應(yīng)該如何做些什么。相對于法律，規(guī)劃的靈活性在于，可以根據(jù)不同發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)周期、財力狀況，使政府制定的財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策等既符合短期經(jīng)濟(jì)運行的特點，又符合長期規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)。當(dāng)然這種目標(biāo)和任務(wù)不僅包括經(jīng)濟(jì)增長速度，也包括如防控金融風(fēng)險、保護(hù)環(huán)境、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)、公共服務(wù)均等化等。這樣，政府就能依據(jù)規(guī)劃，公開透明地履行職責(zé)。在這個意義上，規(guī)劃是政府定的，但也是“管”政府的。

第四，是約束市場行為的“第二準(zhǔn)則”。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、開發(fā)建設(shè)首先要依法。但任何一部法律都不能清晰劃定企業(yè)在哪些空間可以開發(fā)建設(shè)、哪些空間不可以開發(fā)建設(shè)。法律只能定性，可以規(guī)定自然保護(hù)地、基本農(nóng)田不能開發(fā)建設(shè)，但自然保護(hù)地、基本農(nóng)田以及其他禁止開發(fā)的區(qū)域，只有落在具體的空間，劃清四至范圍，這時，法律規(guī)定才能落實，判決才有依據(jù)。通過編制空間規(guī)劃，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，劃清各類空間界限，可以告訴市場主體，哪些空間可以干什么、不可以干什么。這樣，才能避免空間發(fā)展中的無序。所以，在這個意義上，空間規(guī)劃是對法的有益補(bǔ)充，是公民、法人必須遵循的行為準(zhǔn)則。

問：目前已經(jīng)實施到第十三個五年規(guī)劃了，中期評估工作也已完成�！笆�三五”是全面建成小康社會的決勝期，是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，那么就中期評估情況來看，您認(rèn)為“十三五”規(guī)劃總體執(zhí)行情況會是什么樣子的？中國規(guī)劃體制改革在此中取得了怎樣的成效？

答：中國從1953年開始編制中長期計劃，即“一五”計劃，目前已經(jīng)編制實施了12個五年計劃或規(guī)劃，正在實施第13個五年規(guī)劃。從“十一五”開始，計劃改成了規(guī)劃。改革開放后，特別是確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)后，中國規(guī)劃的內(nèi)容已經(jīng)發(fā)生根本性變化。美國有的官員說：“中國正在實施‘十三五’規(guī)劃，這一規(guī)劃本身就是計劃經(jīng)濟(jì)的標(biāo)志”。這一指責(zé)毫無依據(jù)，我懷疑美國起草這個文件的人是不是看過“十三五”規(guī)劃，即使看了是不是看懂了。記得當(dāng)年在進(jìn)行“十一五”中期評估時，吳敬璉、林重根等請了美國幾位諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者參與，我代表國家發(fā)改委向他們介紹“十一五”規(guī)劃，他們認(rèn)為我國的“十一五”規(guī)劃定得很好，只是在實施中還要改進(jìn)。這是因為，中國的發(fā)展規(guī)劃，特別是每五年形成的規(guī)劃建議和綱要，已經(jīng)和社會主義市場經(jīng)濟(jì)融為一體了，已經(jīng)是市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃，而不是計劃經(jīng)濟(jì)的計劃了。因為規(guī)劃已經(jīng)實現(xiàn)了“六個轉(zhuǎn)變”：

第一，向清晰界定政府和市場作用的規(guī)劃轉(zhuǎn)變�，F(xiàn)在的五年規(guī)劃綱要，已經(jīng)明確了哪些是引導(dǎo)市場主體行為的，靠市場配置資源實現(xiàn)的，哪些是政府依據(jù)其職責(zé)必須完成的。生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少，完全是企業(yè)的事，規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)容，是根據(jù)發(fā)展階段和趨勢，給市場主體指明一個方向，至于企業(yè)是否按照規(guī)劃確定的方向發(fā)展，完全是企業(yè)自己的事，政府的任務(wù)是創(chuàng)造相應(yīng)的制度環(huán)境和政策環(huán)境，希望向這樣的方向發(fā)展。同時，公共服務(wù)、保護(hù)環(huán)境等政府應(yīng)該履責(zé)的規(guī)劃內(nèi)容，是政府向人民的莊嚴(yán)承諾，必須確保完成。

第二，向科學(xué)區(qū)分目標(biāo)性質(zhì)的規(guī)劃轉(zhuǎn)變。從“十一五”規(guī)劃開始，中國五年規(guī)劃的指標(biāo)已經(jīng)改為預(yù)期性和約束性兩類。預(yù)期性指標(biāo)是國家期望的發(fā)展目標(biāo)，主要依靠市場主體的自主行為實現(xiàn)。約束性指標(biāo)是政府履行職責(zé)的，是中央政府在涉及公共利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸�府和中央政府有關(guān)部門提出的要求。預(yù)期性指標(biāo)主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，約束性指標(biāo)主要集中在公共服務(wù)和資源環(huán)境領(lǐng)域。任何國家的政府都要履行公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。當(dāng)年“十一五”規(guī)劃確定能耗降低20%，主要污染物減少10%的約束性指標(biāo)，很多方面不理解，實現(xiàn)起來也很不容易，但若沒有當(dāng)年的不容易，就不會有今天全社會的環(huán)境意識，也不會有今天環(huán)境質(zhì)量的改善。

第三，向融入全球經(jīng)濟(jì)體系的規(guī)劃轉(zhuǎn)變�，F(xiàn)在的規(guī)劃是在中國對外開放大門越開越大環(huán)境下編制的，是內(nèi)外需協(xié)調(diào)、進(jìn)出口平衡、“引進(jìn)來”和“走出去”并重、引資和引技引智并舉，積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理和公共產(chǎn)品供給的規(guī)劃，規(guī)劃內(nèi)容是向所有經(jīng)濟(jì)體開放的，是歡迎各國企業(yè)來參與的。在“十三五”規(guī)劃中，既規(guī)劃了中國自身擴(kuò)大對外開放的戰(zhàn)略、任務(wù)和政策，也規(guī)劃了積極承擔(dān)國際責(zé)任和義務(wù)、參與應(yīng)對全球氣候變化、落實自身減排承諾、擴(kuò)大對外援助、主動參與2030年可持續(xù)發(fā)展議程等內(nèi)容。

第四，向更加重視人的發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃轉(zhuǎn)變。現(xiàn)在的規(guī)劃，已不再是單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人的發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展“三結(jié)合”的規(guī)劃，而且人的發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的分量越來越重。從指標(biāo)來看，“十一五”規(guī)劃綱要主要指標(biāo)有22個，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有5個，人的發(fā)展的有10個，可持續(xù)發(fā)展的有7個；“十二五”規(guī)劃綱要主要指標(biāo)有24個，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有4個，人的發(fā)展的有12個，可持續(xù)發(fā)展的有8個；“十三五”規(guī)劃綱要，有25個指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有6個，人的發(fā)展的有8個，可持續(xù)發(fā)展的有10個。從任務(wù)來看，從“十一五”規(guī)劃綱要到“十三五”規(guī)劃綱要，涉及人的發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容越來越多。

第五，向深化改革和制度建設(shè)的規(guī)劃轉(zhuǎn)變。從“七五”計劃開始，就專門設(shè)置了經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)和任務(wù)的一章，此后，從“八五”計劃至“十三五”規(guī)劃，都專門規(guī)劃了經(jīng)濟(jì)體制改革問題。所以，現(xiàn)在的規(guī)劃，既是發(fā)展的規(guī)劃，也是改革的規(guī)劃。

第六，向編制方法和程序規(guī)范化、制度化的規(guī)劃轉(zhuǎn)變。早在1999年，國務(wù)院辦公廳就轉(zhuǎn)發(fā)了國家計委《關(guān)于“十五”規(guī)劃編制方法和程序的若干意見》，明確了“十五”計劃的構(gòu)成，界定了各類規(guī)劃的性質(zhì)作用，并對規(guī)劃編制方法和程序做出規(guī)范。2005年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》（國發(fā)〔2005〕33號），將國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃分為總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃三類，進(jìn)一步對編制程序和方法做了規(guī)定。雖然現(xiàn)在規(guī)劃法尚未出臺，但五年規(guī)劃綱要的編制方法和程序，已經(jīng)基本形成了不成文的制度。

當(dāng)然，中國規(guī)劃的轉(zhuǎn)變不只是這些。

問：作為“九五”“十五”“十一五”規(guī)劃的親歷者，“十二五” “十三五”規(guī)劃的專家，現(xiàn)在又擔(dān)任清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院的院長，您覺得今后中國規(guī)劃體制改革的主要任務(wù)是什么？

答：盡管中國的規(guī)劃已經(jīng)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，但仍有不少方面還不能很好適應(yīng)建立完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。我們改革的目標(biāo)是改掉傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制，規(guī)劃體制是計劃經(jīng)濟(jì)體制的一個重要組成部分，但規(guī)劃體制改革一直沒有納入改革日程。我們在2001年提出規(guī)劃體制改革的設(shè)想，經(jīng)當(dāng)時的發(fā)展計劃委員會主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，由規(guī)劃司組織開始了規(guī)劃體制改革研究，確定了6個市縣進(jìn)行試點，現(xiàn)在的“多規(guī)合一”，實際上是十幾年前試點的繼續(xù)，后來形成了《關(guān)于規(guī)劃體制改革若干問題的意見》，在此基礎(chǔ)上形成了2005年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》。但之后，規(guī)劃體制改革基本上停滯了，當(dāng)年規(guī)劃體制存在的問題，現(xiàn)在仍然存在。習(xí)近平總書記在2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上明確要求“要加快規(guī)劃體制改革，健全空間規(guī)劃體系，積極推進(jìn)市縣‘多規(guī)合一’”，但現(xiàn)在加快規(guī)劃體制改革的任務(wù)尚未落實。“多規(guī)合一”只是規(guī)劃體制改革的一個任務(wù)，并不是全部。規(guī)劃體制改革的主要任務(wù)有：

第一，減少規(guī)劃數(shù)量。無論是專項規(guī)劃還是區(qū)域規(guī)劃都太多了，很多十幾年前已經(jīng)統(tǒng)一思想不用再編制規(guī)劃的行業(yè)，現(xiàn)在又開始編制規(guī)劃了。區(qū)域規(guī)劃和城市群規(guī)劃是必要的，但本質(zhì)上是一類規(guī)劃。到底什么領(lǐng)域要編制規(guī)劃，什么領(lǐng)域沒有必要編制規(guī)劃，要有一些基本的原則，市場配置資源的領(lǐng)域，沒有必要編制專項規(guī)劃或行業(yè)規(guī)劃，更不要把部門工作當(dāng)作規(guī)劃來編。區(qū)域規(guī)劃和城市群規(guī)劃也不是隨隨便便把相鄰地區(qū)或城市畫一個圈就編制一個規(guī)劃。在編制“十四五”規(guī)劃時，要把這些改革任務(wù)落實下去，切實大幅度減少規(guī)劃數(shù)量。

第二，改革規(guī)劃內(nèi)容。一些專項規(guī)劃要明確編制的指導(dǎo)思想，要給市場指明方向，什么樣產(chǎn)品要在哪年實現(xiàn)自主等。新產(chǎn)品、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)是規(guī)劃不出來的，而等新產(chǎn)品新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)在市場上涌現(xiàn)后再去規(guī)劃，很容易帶來重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩，應(yīng)該抓住核心技術(shù)等問題去規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃和城市群規(guī)劃不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃，要搞清楚規(guī)劃對象是什么？規(guī)劃對象是在地方規(guī)劃層面解決不了的突出問題，如基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通、市場的一體化、公共服務(wù)均等化，若變成相關(guān)地區(qū)或城市發(fā)展規(guī)劃的簡單相加，定位、產(chǎn)業(yè)、項目的匯總，就沒有必要編制了。

第三，界定規(guī)劃功能。目前各級、各類規(guī)劃之間缺乏明確的分工和聯(lián)系，功能定位模糊。發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃，三大體系相互獨立，關(guān)聯(lián)度差、交叉重疊。在空間上已經(jīng)有了頂層設(shè)計的全國主體功能區(qū)規(guī)劃，就不應(yīng)該再來一個國土空間的總體性規(guī)劃了。上下之間的規(guī)劃，大都是從“戰(zhàn)略”到“戰(zhàn)略”的簡單重復(fù)，只有戰(zhàn)略，沒有戰(zhàn)術(shù)、戰(zhàn)役，內(nèi)容雷同，上下一般粗，上級規(guī)劃不能很好地為下級規(guī)劃提供依據(jù)，下級規(guī)劃不能很好地落實上級規(guī)劃。

第四，健全空間規(guī)劃體系。黨的十八屆三中、五中全會以及中央生態(tài)文明體制改革總體方案，習(xí)近平總書記的有關(guān)講話，講的都是空間規(guī)劃�，F(xiàn)在的國土空間規(guī)劃，空間和國土是同義語疊加，應(yīng)該回到習(xí)近平總書記明確提出的健全空間規(guī)劃體系的要求上來。在空間規(guī)劃這個概念基礎(chǔ)上，分清主體功能區(qū)規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃各自的功能�？臻g規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南，是可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)建設(shè)活動的基本依據(jù)�？臻g規(guī)劃因分為國家、省級、市縣（設(shè)區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū)）三級。國家總體性空間規(guī)劃就是《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，不應(yīng)該有第二個了。前國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在審議《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》時講，這是一個管一百年的規(guī)劃。習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上明確指出：“全國主體功能區(qū)規(guī)劃對城鎮(zhèn)化總體布局做了安排，提出了‘兩橫三縱’的城市化戰(zhàn)略格局，要一張藍(lán)圖干到底”。黨的十八屆三中全會提出“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展”，黨的十九大提出“主體功能區(qū)制度逐步健全”。這說明，黨中央已經(jīng)把主體功能區(qū)確立為中國國家治理體系中的一項重要制度。部門職能可以調(diào)整，但主體功能區(qū)制度必須毫不動搖地堅持，不能廢�？臻g規(guī)劃不只是主體功能區(qū)。

第五，推進(jìn)市縣“多規(guī)合一”。市縣層面空間單元小，沒有必要像國家和省級那樣，編制那么多規(guī)劃。重點是統(tǒng)一編制市縣空間規(guī)劃，實現(xiàn)一個市縣的土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等的“多規(guī)合一”，形成一個市縣一個空間規(guī)劃、一張藍(lán)圖，一張藍(lán)圖干到底。考慮到《憲法》規(guī)定“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃”，縣級五年規(guī)劃綱要還不能取消，但可以考慮在法律授權(quán)下，開展縣級五年規(guī)劃納入空間規(guī)劃試點。市縣空間規(guī)劃要根據(jù)主體功能定位和省級空間規(guī)劃要求，劃定城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三類空間，明確城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村居民點，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護(hù)邊界。

第六，規(guī)范規(guī)劃編制程序。目前各級各類規(guī)劃編制的各個環(huán)節(jié)，包括銜接、批準(zhǔn)、頒布、評估、調(diào)整，以及規(guī)劃編制過程中各級黨委、人大、政府、規(guī)劃主管部門、行業(yè)主管部門各自的職責(zé)等，都是按不成文的慣例進(jìn)行的。哪些規(guī)劃應(yīng)由行業(yè)主管部門編制，哪類規(guī)劃需要綜合部門編制，哪些規(guī)劃應(yīng)由國務(wù)院審批等，沒有明文規(guī)定，帶來規(guī)劃工作中的隨意性較大、部門間政出多門、互相“扯皮”甚至相互掣肘。規(guī)劃編制中，地方領(lǐng)導(dǎo)的話語權(quán)過大，聽取企業(yè)、社會組織、居民的意見不充分。2003年，我們曾起草形成了《規(guī)劃編制條例》，當(dāng)時沒有通過是覺得條件不成熟，現(xiàn)在，條件已經(jīng)成熟。按照全面依法治國的要求，應(yīng)該制定《規(guī)劃編制條例》，使規(guī)劃編制走上法治化軌道。

訪談記者：中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊雜志社??李蘇洋

2019年1月30日