本書從法學(xué)視角展開論述，同時(shí)結(jié)合憲法學(xué)、行政法學(xué)基礎(chǔ)理論展開探討當(dāng)前我國(guó)災(zāi)害應(yīng)對(duì)的實(shí)踐，建議建立自然災(zāi)害防治長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)的實(shí)踐者也能提供新的理念與思路。

序

2020年年初新型冠狀病毒肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，我國(guó)在公共衛(wèi)生事件處理、自然災(zāi)害防治、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)等方面面臨一系列挑戰(zhàn)，可視為反思中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要機(jī)遇。在世界疫情防控形勢(shì)嚴(yán)峻之際，中國(guó)迅速反思應(yīng)急管理機(jī)制的弊端，并充分發(fā)揮民主集中制體制優(yōu)勢(shì)，迅速調(diào)整至常態(tài)化疫情防控模式，推動(dòng)社會(huì)各界、各領(lǐng)域積極有序開展復(fù)工、復(fù)產(chǎn)、復(fù)學(xué)。此外，自2020年3月以來(lái)，四川省涼山州突發(fā)森林大火、長(zhǎng)江流域遭遇汛期洪澇等事件頻發(fā)，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的情勢(shì)異常嚴(yán)峻。應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命。充分發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系特色和優(yōu)勢(shì)，積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，既能推動(dòng)我國(guó)應(yīng)急管理體制機(jī)制的完善，又可為中國(guó)國(guó)家治理體系的建設(shè)提供強(qiáng)大的動(dòng)力。
《災(zāi)害共治與政府責(zé)任：自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的法治路向》一書正是在這樣的背景下展開并完成的。本書雖未對(duì)公共衛(wèi)生事件、事故災(zāi)難、社會(huì)安全事件等突發(fā)事件作出一一回應(yīng)，僅將自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)作為研究對(duì)象，亦不妨礙作者以此為切入點(diǎn)窺探我國(guó)應(yīng)急管理體制與機(jī)制的實(shí)踐困難與理論支撐，由此反思既有應(yīng)急管理體系在處置不同類型突發(fā)事件的癥結(jié)之處。作者在攻讀博士期間已經(jīng)開始關(guān)注政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的實(shí)踐問(wèn)題，長(zhǎng)期致力于探尋其中的法理基礎(chǔ)與理論架構(gòu)。隨著多中心治理理念對(duì)政府治理的滲透，政府以何種姿態(tài)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，并正確處理與其他社會(huì)主體之間的關(guān)系，如何推動(dòng)政府應(yīng)對(duì)路徑的法治化，成為本書作者理論關(guān)注與積極回應(yīng)的重點(diǎn)。
首先，“政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)責(zé)任”這一結(jié)論是研究得以繼續(xù)展開的基礎(chǔ)與前提。以洛克為代表的契約論將政治社會(huì)的起源歸因于“自愿結(jié)合和人民自由選擇他們的統(tǒng)治者和政府形式的相互協(xié)議”，推定出政府權(quán)力以職責(zé)履行的方式圍繞公民權(quán)利保障得以實(shí)現(xiàn)。自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)要求政府公共服務(wù)產(chǎn)品的提供，是一項(xiàng)法定的、基礎(chǔ)性的社會(huì)保障責(zé)任，對(duì)政府的權(quán)力、財(cái)政、資源配置等提出具體的要求。
其次，“多中心理論”使政府在公共服務(wù)產(chǎn)品的提供層面實(shí)現(xiàn)了理念革新，審慎借鑒輔助性理論完成了政府應(yīng)對(duì)責(zé)任有限性的證成。美國(guó)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆提出治理的“多中心理論”，描述了多個(gè)權(quán)力中心和組織體制之間同時(shí)存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系或合約關(guān)系，以達(dá)到治理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的目的�；�于國(guó)家治理體系建設(shè)的需求，該理論革新了自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的理念與思路，即隨著應(yīng)對(duì)場(chǎng)景的轉(zhuǎn)變，決策中心隨之變化，應(yīng)對(duì)責(zé)任的分擔(dān)亦出現(xiàn)調(diào)整。多元主體的表達(dá)與參與為該理念的滲透創(chuàng)造了條件，打破了傳統(tǒng)的政府—公民二元關(guān)系。起源于“生存照顧義務(wù)”的國(guó)家輔助性理論尤其強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體的角色定位與基礎(chǔ)作用，其價(jià)值在于，解讀出政府權(quán)力有限、責(zé)任有限這一論點(diǎn)，為進(jìn)一步闡釋政府與其他社會(huì)主體之間的關(guān)系提供了理論框架。
再次，立足于我國(guó)行政體制改革的實(shí)踐，促成行政組織理論與自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的有機(jī)整合�；仡櫸覈�(guó)財(cái)政體制改革與行政體制改革的實(shí)踐歷程，政府組織優(yōu)化、行政權(quán)力配置、政府職能轉(zhuǎn)變等方面的探索是完善政府責(zé)任體系的核心。本書并未嘗試創(chuàng)造一套完全適用于自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的政府責(zé)任理論原型，而是從我國(guó)行政組織理論與實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)出發(fā)尋找當(dāng)前政府責(zé)任體制與自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)需求之間的平衡點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)整合。關(guān)注央地之間各級(jí)政府的職權(quán)特征與應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)，分別闡釋了中央政府、省級(jí)政府、市—縣—鄉(xiāng)基層政府的應(yīng)對(duì)責(zé)任，有效回應(yīng)了“責(zé)任政府”“有限責(zé)任”“給付責(zé)任”的現(xiàn)代法治政府建設(shè)要求。
*后，從“立法論”視角切入，勾勒出政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害法治路徑的構(gòu)建藍(lán)圖。龐大且相對(duì)完善的法律體系是保障自然災(zāi)害防治有效的必要前提，這在多個(gè)國(guó)家實(shí)踐中得以論證，值得我國(guó)借鑒并學(xué)習(xí)。立足于我國(guó)立法體制的理論創(chuàng)造與運(yùn)行現(xiàn)狀，對(duì)當(dāng)前我國(guó)自然災(zāi)害領(lǐng)域的立法困境進(jìn)行總結(jié)，并明確政府應(yīng)對(duì)責(zé)任的現(xiàn)實(shí)需求，兼采“統(tǒng)一法+單行法”“中央立法+地方立法”“針對(duì)性立法”等多種立法模式，充分發(fā)揮立法權(quán)在政府應(yīng)對(duì)責(zé)任明確上的推動(dòng)作用，促使政府運(yùn)用法治思維和法治手段合法、高效地展開自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作，推動(dòng)政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的法治化進(jìn)程。
盡管有不少論著已經(jīng)從管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等視角對(duì)相關(guān)理論與實(shí)踐進(jìn)行探討，能從憲法學(xué)、行政法學(xué)視角完全圍繞“責(zé)任”二字展開自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)問(wèn)題的研究并不常見。作者敏銳觀察到，時(shí)代變遷下行政法基礎(chǔ)理論的革新對(duì)政府責(zé)任帶來(lái)了新的要求與挑戰(zhàn)，向我們細(xì)致地展示了政府承擔(dān)自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)責(zé)任的特殊性，也嘗試剖析當(dāng)代公共行政轉(zhuǎn)型后公共產(chǎn)品領(lǐng)域面臨的法治困境，為自然災(zāi)害管理的現(xiàn)代化與法治化提出了極具建設(shè)性的建議。本書是作者長(zhǎng)期探索與研究的成果，在即將出版之際，祝愿她學(xué)術(shù)研究之路豐富而精彩！
是為序。

徐繼敏

楊丹，1990年9月出生，法學(xué)博士�，F(xiàn)為四川大學(xué)法學(xué)院助理研究員。美國(guó)埃默里大學(xué)法學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者。主要研究領(lǐng)域?yàn)樾姓�法、地方組織法等。先后在《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)》《河南社會(huì)科學(xué)》《理論與改革》《中國(guó)公共政策評(píng)論》《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》等國(guó)內(nèi)權(quán)*期刊上公開發(fā)表論文十余篇，其中被《中國(guó)人民大學(xué)復(fù)印報(bào)刊資料》全文轉(zhuǎn)載3篇。主持或參與國(guó)家*、省部級(jí)課題多項(xiàng)。

目　錄

緒　　論
　　一、研究背景與意義
　　二、相關(guān)概念的界定
　　三、研究現(xiàn)狀的回顧
　　四、研究方法與文章脈絡(luò)

第一章　自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)中政府責(zé)任概述
　第一節(jié)　政府承擔(dān)自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)責(zé)任的正當(dāng)性
　　一、正當(dāng)性基礎(chǔ)：公民對(duì)國(guó)家的權(quán)力讓渡
　　二、正當(dāng)性的實(shí)現(xiàn)條件：政府多元優(yōu)勢(shì)
　　三、責(zé)任政府以服務(wù)行政為發(fā)展核心
　第二節(jié)　自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)中政府責(zé)任的性質(zhì)
　　一、基礎(chǔ)性責(zé)任：福利思想下的社會(huì)保障責(zé)任
　　二、法定性責(zé)任：政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的公法立場(chǎng)
　　三、給付性責(zé)任：服務(wù)行政實(shí)踐中的政府責(zé)任
　第三節(jié)　我國(guó)政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害面臨的困境
　　一、治理視野下政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的責(zé)任
界限不明
　　二、自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)中政府責(zé)任未進(jìn)行有效歸類
　　三、自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)中中央與地方政府責(zé)任的劃分不清晰
　　四、自然災(zāi)害立法未有效推動(dòng)政府責(zé)任的規(guī)范化與制度化
　小　結(jié)

第二章　災(zāi)害共治中的政府責(zé)任
　第一節(jié)　有限責(zé)任：災(zāi)害共治中的責(zé)任分擔(dān)
　　一、政府有限責(zé)任：國(guó)家輔助理論下的自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)
　　二、政府應(yīng)對(duì)責(zé)任分擔(dān)模式的他國(guó)經(jīng)驗(yàn)
　第二節(jié)　政府與社會(huì)組織的責(zé)任劃分
　　一、政府與基層自治組織的責(zé)任劃分
　　二、政府與非營(yíng)利組織的責(zé)任劃分
　　三、政府與企業(yè)的責(zé)任劃分
　第三節(jié)　政府與公民的責(zé)任劃分
　　一、公民參與自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的基礎(chǔ)
　　二、公民應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的責(zé)任形式
　小　結(jié)

第三章　自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)中政府責(zé)任的范圍與類型
　第一節(jié)　自然災(zāi)害政府責(zé)任的范圍
　　一、自然災(zāi)害預(yù)防階段的政府責(zé)任
　　二、自然災(zāi)害應(yīng)急與救濟(jì)階段的政府責(zé)任
　　三、自然災(zāi)害重建階段的政府責(zé)任
　第二節(jié)　自然災(zāi)害政府責(zé)任的類型
　　一、救災(zāi)物資儲(chǔ)備責(zé)任
　　二、生命安全保障責(zé)任
　　三、住房保障責(zé)任
　　四、政府出資責(zé)任
　　五、災(zāi)害補(bǔ)償義務(wù)
　　六、災(zāi)害賠償責(zé)任
　小　結(jié)

第四章　“央—地”政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的責(zé)任劃分（一）：
基礎(chǔ)理論與改革實(shí)踐
　第一節(jié)　“央—地”政府劃分自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)責(zé)任的必要性
　　一、必要性：分權(quán)治理構(gòu)成的理論支撐
　　二、從控權(quán)行政向配權(quán)行政的轉(zhuǎn)化：分權(quán)改革提供的實(shí)踐支撐
　第二節(jié)　一個(gè)契機(jī)：應(yīng)急管理部的建立
　　一、應(yīng)急管理部的由來(lái)
　　二、應(yīng)急管理職責(zé)的劃分
　第三節(jié)　自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)責(zé)任機(jī)制的他國(guó)經(jīng)驗(yàn)
　　一、日本自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)責(zé)任機(jī)制
　　二、美國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)責(zé)任機(jī)制
　小　結(jié)

第五章　“央—地”政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的責(zé)任劃分（二）：
具體責(zé)任形式
　第一節(jié)　配置機(jī)制的選擇：實(shí)現(xiàn)政府應(yīng)對(duì)責(zé)任制度化
　　一、“央—地”政府責(zé)任劃分的基本原則
　　二、“央—地”政府應(yīng)對(duì)責(zé)任的劃分主體
　　三、“央—地”政府應(yīng)對(duì)責(zé)任的劃分方式
　第二節(jié)　中央政府承擔(dān)的自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)責(zé)任
　　一、中央政府災(zāi)害應(yīng)對(duì)責(zé)任的特征
　　二、自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的宏觀調(diào)控職責(zé)
　　三、啟動(dòng)全國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的職責(zé)
　　四、劃分災(zāi)害應(yīng)對(duì)責(zé)任的職責(zé)
　第三節(jié)　省級(jí)政府承擔(dān)的自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)責(zé)任
　　一、省級(jí)政府災(zāi)害應(yīng)對(duì)責(zé)任的特征
　　二、執(zhí)行自然災(zāi)害法律法規(guī)與中央政府的決定
　　三、劃分省以下地方各級(jí)政府的災(zāi)害應(yīng)對(duì)責(zé)任
　　四、編制省域范圍內(nèi)自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的財(cái)政預(yù)算
　　五、確定住房與公共基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)
　　六、制定自然災(zāi)害福利政策
　第四節(jié)　基層政府承擔(dān)的自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)責(zé)任
　　一、市—縣—鄉(xiāng)的災(zāi)害應(yīng)對(duì)關(guān)系
　　二、執(zhí)行中央與省級(jí)政府關(guān)于自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的政策與指示
　　三、展開日常防災(zāi)管理活動(dòng)
　　四、及時(shí)采取自然災(zāi)害應(yīng)急救援措施
　　五、制定、執(zhí)行轄區(qū)內(nèi)恢復(fù)重建規(guī)劃
　　六、管理、發(fā)放自然災(zāi)害救助金與救助物資
　　七、提供或購(gòu)買自然災(zāi)害福利服務(wù)項(xiàng)目
　小　結(jié)

第六章　建立我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)中政府責(zé)任體制的法治路徑
　第一節(jié)　我國(guó)自然災(zāi)害法律制度現(xiàn)狀
　　一、我國(guó)自然災(zāi)害法律制度整體情況
　　二、我國(guó)自然災(zāi)害法律制度的缺陷
　第二節(jié)　域外自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的立法經(jīng)驗(yàn)
　　一、自然災(zāi)害法律制度的完善離不開災(zāi)害事件的推動(dòng)
　　二、自然災(zāi)害立法凸顯階段性或類型化等特征
　　三、自然災(zāi)害立法的問(wèn)題導(dǎo)向性較強(qiáng)
　　四、相對(duì)完善的法律制度是政府承擔(dān)責(zé)任的重要依據(jù)
　　五、災(zāi)害立法是多方共同作用推動(dòng)而成
　　六、中央與地方根據(jù)應(yīng)對(duì)需求行使自然災(zāi)害立法權(quán)
　第三節(jié)　完善我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)中政府責(zé)任法律制度的建議
　　一、自然災(zāi)害立法模式的選擇
　　二、政府災(zāi)害應(yīng)對(duì)責(zé)任法律制度的構(gòu)筑

參考文獻(xiàn)

后　　記