前言
一、地方立法權(quán)制度改革與研究綜述
2015年3月15日《立法法》修改的“風(fēng)乍起”，吹皺了長(zhǎng)期以來(lái)波瀾不驚的地方立法制度的“一池春水”。雖然早在2013年的十八屆三中全會(huì)上，中央就已經(jīng)釋放出強(qiáng)烈、明確而積極的地方立法制度改革信號(hào)，
十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量。”按照當(dāng)時(shí)（修改前）《立法法》的規(guī)定，改革的方向只能為國(guó)務(wù)院重啟審批較大的市的“大門(mén)”。但當(dāng)?shù)胤搅⒎ㄖ贫雀母锓桨鸽S著《立法法》的規(guī)范調(diào)整真正塵埃落定的那一刻，其大刀闊斧的震撼與沖擊仍令人印象深刻。
設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)擴(kuò)充成為2015年《立法法》修改的核心內(nèi)容，也自然成為法學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。大多數(shù)學(xué)者從設(shè)區(qū)的市立法權(quán)實(shí)施的視角展開(kāi)，或重理論，或重實(shí)踐，一時(shí)間期刊論文、學(xué)位論文、專(zhuān)著、藍(lán)皮書(shū)“你方唱罷我登場(chǎng)”，呈現(xiàn)一派繁榮景象。據(jù)筆者的不完全觀察，目前關(guān)于地方立法權(quán)（尤其是設(shè)區(qū)的市立法權(quán)）的研究成果可主要分為如下六個(gè)方面：
第*，全景鳥(niǎo)瞰。全面觀察回應(yīng)制度結(jié)構(gòu)及一般性問(wèn)題，著重對(duì)相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)框架式介紹。較新的理論研究成果如《我國(guó)地方立法權(quán)配置的理論與實(shí)踐研究》（宋方青等，2018年）《中國(guó)地方立法研究》（胡戎恩，2018年）等；偏實(shí)務(wù)性的代表成果如《我國(guó)改革開(kāi)放40年立法成就概述》（全國(guó)人*常委會(huì)法制工作委員會(huì)研究室，2019年）、《地方立法工作體系研究》（高紹林，2019年）、《地方立法十三講》（陳公雨，2015年）等。
第二，因應(yīng)修法。一是對(duì)修改后的《立法法》文本的逐條注釋?zhuān)瑢W(xué)術(shù)界成果如《〈立法法〉條文精釋與適用指引》（馮玉軍，2015年）等，實(shí)務(wù)界成果如2015年喬曉陽(yáng)、武增和全國(guó)人*法工委國(guó)家法室主編的三部釋義等；
喬曉陽(yáng)主編：《〈中華人民共和國(guó)立法法〉導(dǎo)讀與釋義》，中國(guó)民主法制出版社2015年版；武增主編：《中華人民共和國(guó)立法法解讀》，中國(guó)法制出版社2015年版；全國(guó)人*常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室編：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2015年版。二是聚焦設(shè)區(qū)的市這一修改后的《立法法》修改過(guò)程中變化*大的領(lǐng)域，如《設(shè)區(qū)的市地方立法理論探討與實(shí)證研究》（李克杰，2018年）、《地方立法專(zhuān)題研究：以我國(guó)設(shè)區(qū)的市地方立法為視角》（武欽殿，2018年）等。
第三，類(lèi)型研究。除設(shè)區(qū)的市自身的立法制度外，在現(xiàn)行立法體制中，尚有兩類(lèi)地方立法形式與設(shè)區(qū)的市立法關(guān)系密切，或在一定程度上可理解為設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的某種延伸。一方面，較之設(shè)區(qū)的市，《立法法》修改后自治州的二元立法權(quán)問(wèn)題關(guān)注有限，僅少數(shù)學(xué)者有所論及，如《論民族自治地方自治立法權(quán)和地方立法權(quán)的科學(xué)界分》（潘紅祥，2019年）《〈立法法〉修改后自治州一般地方立法權(quán)與自治立法權(quán)關(guān)系研究》（鄭毅，2018年）《單行條例民族自治功能的回歸——基于自治州單行條例與地方性法規(guī)的比較》（王玎，2018年）《民族區(qū)域自治立法權(quán)與一般地方立法權(quán)的關(guān)系——以“優(yōu)惠照顧理論”范式為視角》（沈壽文，2016年）《自治機(jī)關(guān)構(gòu)成與自治州地方性法規(guī)的授權(quán)邏輯》（鄭毅，2015年）等；另一方面，2015年《立法法》修改并未直接涉及經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)問(wèn)題，而經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法研究一直以來(lái)都顯得頗為冷清，具有代表性的框架式成果如《經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法研究》（許佩華，2014年），廈門(mén)大學(xué)宋方青教授的系列論文則主題更集中，規(guī)模效應(yīng)亦相對(duì)突出。此外，也有個(gè)別成果初步關(guān)注到自治立法、經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法以及一般市級(jí)立法之間的比較視角，典型成果如《上下位法間的效力優(yōu)先與適用優(yōu)先——兼論自治法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和較大市法規(guī)的位階與適用》（吳恩玉，2010年）。值得一提的是，筆者有幸出席全國(guó)人*法工委于2017年和2018年年底分別召開(kāi)的民族立法和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法兩次專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì)，從預(yù)設(shè)的座談提綱和會(huì)上交流的情況來(lái)看，相關(guān)制度發(fā)展和完善的現(xiàn)實(shí)需求還是比較迫切的。
第四，府際視角。地方立法權(quán)于縱向或橫向機(jī)構(gòu)關(guān)系中的配置及運(yùn)行。縱向視角如《論中央與地方立法權(quán)的分配與協(xié)調(diào)》（楊寅，2009年）、《中央與地方立法關(guān)系法治化研究》（封麗霞，2008年）；橫向視角則多聚焦地方協(xié)同立法，如《地方制度視域下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法制框架研究》（周葉中，2019年）、《京津冀協(xié)同發(fā)展立法研究》（馮玉軍，2019年）等。
第五，實(shí)證分析。典型體現(xiàn)為初步系列化的“地方立法藍(lán)皮書(shū)”現(xiàn)象。根據(jù)觀察的視角不同，主要分為兩類(lèi)。一是對(duì)全國(guó)地方立法情況的整體總結(jié)和評(píng)價(jià)，典型代表如《地方立法藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)地方立法報(bào)告》（付子堂，2018年）、《省級(jí)地方立法研究報(bào)告：地方立法雙重功能的實(shí)現(xiàn)》（劉小妹，2016年）、《中國(guó)地方立法藍(lán)皮書(shū)中國(guó)地方立法發(fā)展報(bào)告》（石佑啟，2014年2015年）等。二是對(duì)特定省級(jí)地方立法的年度總結(jié)和評(píng)價(jià)，如《陜西省設(shè)區(qū)的市地方立法狀況藍(lán)皮書(shū)》（西北政法大學(xué)法治陜西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新研究中心等，2016年）、《廣東地方立法藍(lán)皮書(shū)：廣東省地方立法年度觀察報(bào)告》（王波等，2015年）等。
第六，域外比較。一是國(guó)別視角，即針對(duì)各國(guó)主要地方立法制度的橫向觀察，如《立法權(quán)的憲法維度》（易有祿，2010年）等；二是專(zhuān)題視角，即針對(duì)歷史、主體、權(quán)限、程序、技術(shù)、解釋等具體領(lǐng)域逐個(gè)比較，如《中外立法制度比較》（曹海晶，2016年）等。不過(guò)，由于地方立法制度本身的中國(guó)特色社會(huì)主義法治背景，前述成果大多傾向于地方立法基本問(wèn)題的框架式比較，對(duì)2015年地方立法制度改革本身的時(shí)代回應(yīng)較為有限。
如今，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)改革業(yè)已五年，學(xué)術(shù)界相關(guān)研究曾經(jīng)熱火朝天的局面漸趨冷卻。2018年《憲法》修改于第100條專(zhuān)門(mén)新增第2款：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報(bào)本省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行�！备鶕�(jù)筆者的理解，該款的增加直接回應(yīng)了2015年設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)改革時(shí)未能解決的“*高一公里”的難題，因而具有重要的規(guī)范和制度雙重意義，但出乎意料的是在學(xué)術(shù)界卻并未引發(fā)較大反響，似乎五年來(lái)的討論業(yè)已言盡。
這顯然只是一種錯(cuò)覺(jué)。真正的反思往往是在熱情降溫之后才正式開(kāi)始的�；仡櫸迥陙�(lái)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的改革研究，雖然取得了較為豐碩的成果，但同時(shí)也面臨如下三個(gè)方面的局限。
第*，雖重視規(guī)范分析，但大多局限于較為淺層的程度。區(qū)別于其他傳統(tǒng)的法學(xué)理論研究議題，立法研究本來(lái)就以規(guī)范塑造和解釋為核心，因此對(duì)于規(guī)范主義的進(jìn)路有著更為深刻和迫切的內(nèi)在需求；在實(shí)踐中，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)改革本身也是徑由《立法法》的規(guī)范調(diào)整得以實(shí)現(xiàn)的。因此，在初期的成果中，充斥著大量諸如“設(shè)區(qū)的市”“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”“等內(nèi)等抑或等外等”之類(lèi)針對(duì)關(guān)鍵規(guī)范表述的內(nèi)涵詮釋式研究。這當(dāng)然是重要的，但一方面，研究筆墨的聚集似乎并未全面轉(zhuǎn)化為問(wèn)題澄清的效果，如“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的規(guī)范內(nèi)涵迄今仍如霧里看花；另一方面，較之于面向?qū)嵤┑摹靶味�下”的探討，聚�?015年地方立法制度改革憲法基礎(chǔ)的“形而上”的研究卻并不多見(jiàn)——即便2018年修憲通過(guò)增設(shè)第100條第2款有所回應(yīng)，但并未解決包括設(shè)區(qū)的市規(guī)章和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法在內(nèi)的整個(gè)地方政府規(guī)章制度體系的憲法依據(jù)問(wèn)題，對(duì)《立法法》修改后至修憲前的三年期間設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的憲法依據(jù)問(wèn)題的回應(yīng)亦付闕如，更遑論對(duì)2018年修憲初步確立的合憲性審查制度（集中體現(xiàn)為第70條“憲法和法律委員會(huì)”的增設(shè)）對(duì)整個(gè)地方立法制度運(yùn)行的重要價(jià)值的剖析和詮釋。2014年黨的十八屆四中全會(huì)明確指出：“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政�！睉椃ㄒ罁�(jù)探討的薄弱勢(shì)必將對(duì)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義地方立法制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生深層次的影響，亟待補(bǔ)強(qiáng)。
第二，熱者恒熱，冷者恒冷，進(jìn)而誘發(fā)關(guān)注視角的結(jié)構(gòu)性失衡。縱觀近年來(lái)的地方立法研究，熱點(diǎn)相對(duì)鮮明，如地方立法改革的新舊制度比較、規(guī)范文本中的重點(diǎn)條款解剖、地方立法實(shí)踐情況的爬梳等。但是，除少數(shù)立足于某個(gè)特定地方的實(shí)證分析外，相關(guān)成果的同質(zhì)性問(wèn)題比較突出。前述研究雖然在《立法法》修改之初尚能在制度銜接層面發(fā)揮積極作用，但其創(chuàng)新性卻隨著時(shí)間的推移顯著遞減，停滯不前的困局亟待突破。而另一方面，就設(shè)區(qū)的市立法改革而言，如前所述，其在本質(zhì)上實(shí)為“三位一體”的結(jié)構(gòu)，即除了一般設(shè)區(qū)的市外，尚包括協(xié)同改革的自治州立法制度以及雖未調(diào)整但卻關(guān)系密切的市級(jí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法制度，但后兩者卻較少引起學(xué)界的深度關(guān)注。實(shí)際上，這兩類(lèi)作為“研究冷點(diǎn)”的市級(jí)立法制度既有相似之處，又存在差異。相似之處在于，兩者在理論和實(shí)施層面均面臨二元立法權(quán)形式的選擇難題——自治州兼有一般地方立法權(quán)（地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章）和自治立法權(quán)（自治條例和單行條例），經(jīng)濟(jì)特區(qū)則往往兼有一般地方立法權(quán)（地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章）和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)（經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)章）。前述兩種二元結(jié)構(gòu)在《立法法》中均有明確依據(jù)，但也同樣缺乏具有直接實(shí)操性的區(qū)分規(guī)則，進(jìn)而構(gòu)成兩類(lèi)地方新時(shí)代依法立法的現(xiàn)實(shí)障礙。此外，自治法規(guī)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)亦是《立法法》框架中僅有的兩種被明確賦予變通上位法權(quán)限的地方立法形式——如果說(shuō)《立法法》第75條第2款尚且為自治條例和單行條例的變通范圍劃定了原則性邊界的話，那么經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通范圍的規(guī)定卻顯得撲朔迷離。其相異之處則在于，較之自治州二元立法權(quán)具有《憲法》第100條第2款和第116條的相對(duì)明確的憲法基礎(chǔ)而言，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)即便在2018年修憲之后仍然缺乏明確的根本法依據(jù)；此外，“一特區(qū)一授權(quán)”的分別授權(quán)模式不僅面臨規(guī)范整合的難題，提升“維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一”的難度，且在數(shù)十年的實(shí)施過(guò)程中，規(guī)范粗疏、疊床架屋弊端明顯、與《立法法》關(guān)系亟待整合等問(wèn)題也日益突出。而隨著自治州立法權(quán)二元化、經(jīng)濟(jì)特區(qū)類(lèi)型多元化等實(shí)踐問(wèn)題的不斷涌現(xiàn)，相關(guān)研究結(jié)構(gòu)性缺失的弊端將越發(fā)凸顯。
第三，對(duì)國(guó)家宏觀背景或相關(guān)制度建設(shè)的大局關(guān)切不足。地方立法權(quán)改革絕非孤立的制度更新，其從誕生那一刻開(kāi)始就與國(guó)家宏觀大局和所處的特定歷史階段息息相關(guān)。2019年是改革開(kāi)放40周年，但為何1979年地方立法制度會(huì)恰好順應(yīng)改革開(kāi)放的節(jié)奏同步確立？為何1981年即已獲得全國(guó)人*授權(quán)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法沒(méi)能得到1982年《憲法》的直接規(guī)范確認(rèn)？為何1982年《地方組織法》在《憲法》修改僅僅6天后就將地方立法權(quán)突破至“較大的市”，而《憲法》直到2018年才予以回應(yīng)？為何《憲法》中單純區(qū)劃意義上的“較大的市”概念會(huì)被法律引入立法權(quán)的實(shí)體制度層面？為何會(huì)在2013年十八屆三中全會(huì)這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)提出地方立法主體擴(kuò)充的改革設(shè)想？為何2014年十八屆四中全會(huì)在不到一年的時(shí)間內(nèi)將十八屆三中全會(huì)提出的相對(duì)穩(wěn)妥的“增加較大的市數(shù)量”的地方立法制度改革方案變更為“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”并進(jìn)而導(dǎo)致市級(jí)立法主體規(guī)模的急劇擴(kuò)充？凡此種種，不一而足。這些都是在當(dāng)前研究中缺乏學(xué)理回應(yīng)，卻又無(wú)法規(guī)避的基礎(chǔ)性問(wèn)題。開(kāi)展反思性研究不僅必要，而且對(duì)于某些重要問(wèn)題的破局甚至還具有關(guān)鍵作用。
二、本書(shū)的特色
基于對(duì)前述研究現(xiàn)狀的判斷，本書(shū)嘗試一種“非典型”的探討進(jìn)路。一方面，對(duì)于理解2015年地方立法制度改革的核心問(wèn)題，試圖給出筆者自己的詮釋方案與回應(yīng)策略，這也是同主流研究實(shí)現(xiàn)“無(wú)縫銜接”的“過(guò)渡板塊”；另一方面，區(qū)別于“大而全”或框架式的常見(jiàn)研究進(jìn)路，本書(shū)嘗試集中筆墨進(jìn)行專(zhuān)題式深挖，尤其對(duì)新《立法法》框架下的自治州、經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)及其與設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的關(guān)系予以深入分析。簡(jiǎn)言之，筆者期望借由本書(shū)，在下列三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)一定程度的突破或創(chuàng)新。
第*，立足憲法上中央與地方關(guān)系的視角。傳統(tǒng)上的立法學(xué)被視為法理學(xué)的分支，這當(dāng)然對(duì)于夯實(shí)立法研究的理論基礎(chǔ)意義重大，但同時(shí)卻也在某種程度上誘發(fā)對(duì)其他重要視角的選擇性忽視。事實(shí)上，地方立法權(quán)改革的背景天然具有作為“中央與地方立法權(quán)配置結(jié)構(gòu)調(diào)整”的邏輯意涵，進(jìn)而與宏觀意義上的中央與地方關(guān)系產(chǎn)生了千絲萬(wàn)縷的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。正如有學(xué)者指出的：“中央與地方之間進(jìn)行權(quán)力分工與協(xié)作，國(guó)家權(quán)力運(yùn)行和政治治理本身依照勞動(dòng)分工的規(guī)律運(yùn)作，首先就表現(xiàn)為中央與地方立法權(quán)力和立法職能的分工與界定�！�
封麗霞：《中央與地方立法關(guān)系法治化研究》，北京大學(xué)出版社2008年版，第2頁(yè)。