引.言

住房是發(fā)展之重，關乎經濟社會發(fā)展，影響到經濟社會全局及和諧穩(wěn)定；住房是民生之要，關系民生福祉，與人民群眾切身利益和住有所居直接相關�！胺彩骂A則立，不預則廢�！币�推進住房發(fā)展，不斷提高人民居住水平，需要通過一系列重大戰(zhàn)略規(guī)劃和政策舉措，明確發(fā)展目標、凝聚發(fā)展共識、統籌發(fā)展資 源。

第一，住房發(fā)展是國民經濟和社會發(fā)展重點謀劃的一個領域。習近平總書記指出，“用中長期規(guī)劃指導經濟社會發(fā)展，是我們黨治國理政的一種重要方式”。新中國成立以來，我國圍繞國民經濟和社會發(fā)展編制實施了14個五年規(guī)劃（計劃），成為國家治理體系的重要組成部分。實踐證明，中長期規(guī)劃有力推動了經濟社會發(fā)展，全面提升了綜合國力，明顯改善了人 民生 活。

住房問題關系民生福祉，是國民經濟和社會發(fā)展的重要領域。在歷次五年規(guī)劃（計劃）編制過程中，如何不斷改善居民的居住條件都是重點謀劃的問題之 一。

比如，“一五”計劃（1953—1957年）在優(yōu)先擴大重工業(yè)和其他各種事業(yè)建設的背景下，依然要求“在可能的條件下逐步地改善人民群眾的生活”，并明確提出“國家撥款為工人職員建筑的住宅，將約達四千六百萬平方公尺”。又比如，“六五”計劃（1981—1985年）明確提出，“城鄉(xiāng)居民的居住條件將繼續(xù)得到改善”，具體目標和舉措包括：發(fā)揮中央、地方、企業(yè)和個體各個方面的積極性，利用多種資金渠道和方式，有計劃地進行住宅建設，以進一步改善城鎮(zhèn)人民居住狀況……五年內計劃在城鎮(zhèn)共建成住宅3.1億平方米，平均每年6200萬平方米。

再比如，“十四五”規(guī)劃（2021—2025年）單列一節(jié)謀劃“完善住房市場體系和住房保障體系”，具體內容包括：堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居、職住平衡。堅持因地制宜、多策并舉，夯實城市政府主體責任，穩(wěn)定地價、房價和預期。建立住房和土地聯動機制，加強房地產金融調控，發(fā)揮住房稅收調節(jié)作用，支持合理自住需求，遏制投資投機性需求。加快培育和發(fā)展住房租賃市場，有效盤活存量住房資源，有力有序擴大城市租賃住房供給，完善長租房政策，逐步使租購住房在享受公共服務上具有同等權利。加快住房租賃法規(guī)建設，加強租賃市場監(jiān)管，保障承租人和出租人合法權益。有效增加保障性住房供給，完善住房保障基礎性制度和支持政策。以人口流入多、房價高的城市為重點，擴大保障性租賃住房供給，著力解決困難群體和新市民住房問題。單列租賃住房用地計劃，探索利用集體建設用地和企事業(yè)單位自有閑置土地建設租賃住房，支持將非住宅房屋改建為保障性租賃住房。完善土地出讓收入分配機制，加大財稅、金融支持力度。因地制宜發(fā)展共有產權住房。處理好基本保障和非基本保障的關系，完善住房保障方式，健全保障對象、準入門檻、退出管理等政策。

第二，住房發(fā)展規(guī)劃已成為一些城市破解住房問題的重要方式。為貫徹落實國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的總體部署和全面謀劃，確保住房領域發(fā)展目標、重要戰(zhàn)略及相關舉措的有效傳導和具體實施，一些城市積極探索編制并實施住房發(fā)展專項規(guī) 劃。

比如，在推進城鎮(zhèn)住房制度改革的進程中，為破解特大城市較為突出的住房矛盾，上海較早開展住房發(fā)展規(guī)劃編制工作。作為一個人口集聚、房價較高的超大城市，住房問題是永恒的主題，也是永恒的難題。為此，在推進住房發(fā)展過程中，上海堅持規(guī)劃引領，將住房發(fā)展規(guī)劃作為全市國民經濟和社會發(fā)展的重要專項規(guī)劃，直面不同發(fā)展階段的重點問題和矛盾，聚焦相關資源集中突破，一茬接著一茬干。至今，住房發(fā)展規(guī)劃已成為上海促進住有所居的重要工作機制。通過若干個住房發(fā)展規(guī)劃的編制和實施，上海的住房工作取得了顯著成效。

具體而言，上海推進住房發(fā)展規(guī)劃編制和實施注重連續(xù)性和穩(wěn)定性，發(fā)揚“釘釘子”精神，緊緊抓住不同時期的發(fā)展短板，注重建立健全住房制度體系�！鞍宋濉逼陂g（1991—1995年），上海以公積金制度改革和舊公房出售為主推進住房制度改革；“九五”期間（1996—2000年）重點推進舊改動遷和配套商品房建設a；“十五”期間（2001—2005年）提出了“三個為主”的房地產調控原則（以居住為主、市民消費為主、普通商品住房為主）；“十一五”時期（2006—2010年）形成了“四位一體”住房保障體系（由廉租住房、公共租賃住房、共有產權保障住房、征收安置住房組成的住房保障體系）；“十二五”時期（2011—2015年）進一步健全住房市場和住房保障“兩大體系”；再到“十三五”期間（2016—2020年），進一步強調堅持“一個定位”（堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位）。經過二十多年的發(fā)展，上�；�本形成“一個定位、兩大體系、三個為主、四位一體”和租購并舉的住房制度框架，并將在“十四五”期間（2021—2025年）進一步深化完善。

除上海外，還有不少城市也積極探索住房發(fā)展規(guī)劃的編制和實施，積累了不少經驗，取得了很大進展。比如，有些城市堅持“跳出住房謀劃住房發(fā)展”，即將住房發(fā)展規(guī)劃作為一個領域的規(guī)劃，而非一個部門的規(guī)劃�！叭绻�不是以全面協調的方式進行設計，哪怕是最好的住房政策都無法取得成效�！眀在住房發(fā)展規(guī)劃編制和實施過程中，既要注重統籌協調與住房發(fā)展密切相關的土地、財政、稅收、金融、信息等資源，又要強調加強與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要及其他專項規(guī)劃相銜接。

第三，住房發(fā)展規(guī)劃仍需從理論和實踐等多個維度展開探索。應該清醒地認識到：總體上，住房發(fā)展規(guī)劃仍處于起步期。在理論層面，住房發(fā)展規(guī)劃研究尚未形成堅實的理論內核，也缺乏有力的理論支柱和清晰的研究邊界；在實踐層面，住房發(fā)展規(guī)劃編制和實施尚未形成穩(wěn)定的政策機制，也缺乏可靠的資源支撐和明確的工作體系。

由此，基于多年政策研究和規(guī)劃編制經驗，我們團隊嘗試著從理論和案例兩個維度做一些探索性的討論和分析，以期增進住房發(fā)展規(guī)劃理論研究和政策實踐領域的思考和對話，彌合理論與實踐、文本與舉措、預期與效應之間的鴻溝。

為了兼顧住房發(fā)展規(guī)劃的科學性和實踐性，本書在框架結構上主要由理論篇和案例篇組成。理論篇包括五章內容。第一章闡釋了住房發(fā)展規(guī)劃的理論基礎，既梳理住房發(fā)展規(guī)劃研究在理論譜系中的位置，也闡明了住房發(fā)展規(guī)劃編制與實施在國家治理體系中的定位。第二章聚焦住房發(fā)展規(guī)劃的實踐發(fā)展脈絡和現狀，梳理了新中國成立以來住房發(fā)展規(guī)劃變遷的軌跡，分析了當前面臨的主要挑戰(zhàn)。第三章圍繞住房發(fā)展規(guī)劃編制的前期研究，從供需關系、空間布局、主題主線、指標體系等方面展開論述。第四章針對住房發(fā)展規(guī)劃的編制，詮釋了流程、規(guī)范、框架等重點內容。第五章關注了住房發(fā)展規(guī)劃的實施和評估，結合實踐經驗，將規(guī)劃的動態(tài)性和實踐性呈現出來。

案例篇包括兩章內容。第六章將分析視野投向國外，既回顧了國外主要城市住房發(fā)展規(guī)劃的發(fā)展歷程，又重點剖析了紐約、東京等重點城市的相關情況。第七章聚焦上海，通過細致比較改革開放以來上海編制和實施住房發(fā)展規(guī)劃的情況，梳理出演進機理。