第一章


征收公共利益認(rèn)定的泛化與治理


第一節(jié)征收公共利益的認(rèn)定在行政審批中被過度泛化


根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡稱《征收條例》)第9條規(guī)定，房屋征收決定的作出應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃，且在地方規(guī)定中，征收項(xiàng)目建設(shè)單位提出房屋征收申請時，應(yīng)當(dāng)提交立項(xiàng)批準(zhǔn)文件、規(guī)劃批復(fù)及符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃意見等文件。據(jù)此可知，房屋征收程序存在較為嚴(yán)格的審批程序，征收項(xiàng)目是否符合公共利益需要是審批環(huán)節(jié)中的一個必經(jīng)過程。但在征收實(shí)踐具體運(yùn)作過程中，行政機(jī)關(guān)在針對征收項(xiàng)目予以審批時，存在征收公共利益的認(rèn)定過度泛化現(xiàn)象，主要存在如下幾種典型情形：


一、批準(zhǔn)超規(guī)劃范圍的征收項(xiàng)目


《征收條例》第9條第pan style="font-family:宋體">款規(guī)定：“依照本條例第8條規(guī)定，確需征收房屋的各項(xiàng)建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃……�！痹诘胤叫苑ㄒ�(guī)中，或直接援引該條文或?qū)π幸徊郊?xì)化，比如《浙江省國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第7條第2款規(guī)定：“發(fā)展和改革、國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)向房屋征收部門提供建設(shè)活動符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的證明文件……。”據(jù)此，房屋征收范圍作為房屋征收中的一個有機(jī)組成部分，亦應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃。在征收實(shí)踐中，房屋征收范圍的確定主要有規(guī)劃審批圖紙①、房屋征收范圍圖②、紅線圖③、規(guī)劃紅線圖④、征地規(guī)劃紅線圖⑨、用地紅線圖⑥等范圍依據(jù)。在上述依據(jù)中，主要可分為依據(jù)現(xiàn)有規(guī)劃直接劃定征收范圍以及房屋征收部門另行制作房屋征收范圍圖紙確定征收范圍等兩種類型。無論何種類型，征收范圍的確定均應(yīng)以符合規(guī)劃為前提。比如《關(guān)于無錫市政府國有土地上房屋征收決定的公告》中征收范圍欄中備注“上述門牌號如有出入，以規(guī)劃紅線圖確定的范圍為準(zhǔn)”。地方性法規(guī)亦對此作出強(qiáng)調(diào)，比如《浙江省國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第7條第3款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))政府認(rèn)為符合公共利益、確需征收房屋的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)劃用地范圍和房屋實(shí)際狀況確定房屋征收范圍，并予以公布�！痹俦热纭逗�北省國有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法》第pan style="font-family:宋體">條第pan style="font-family:宋體">款規(guī)定：“依照本辦法第pan style="font-family:宋體">條規(guī)定征收房屋的，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)劃部門出具的規(guī)劃意見，合理確定國有土地上房屋征收范圍。，’據(jù)此，房屋征收中確定房屋征收范圍的依據(jù)無論采取何種形式均應(yīng)符合規(guī)劃。


但在實(shí)際征收過程中，征收機(jī)關(guān)對于房屋征收項(xiàng)目的審批存在突破規(guī)劃、超征收項(xiàng)目應(yīng)有范行征而導(dǎo)致公共利益泛化的現(xiàn)象。比如筆者曾代理的一起房屋征收決定違法案中，征收人在《株洲市天元區(qū)社會穩(wěn)定風(fēng)險一般評估報(bào)告表》中確定響淺路(湘蕓路至濱江路)項(xiàng)目需土地使用面積僅10666．67(即pan style="font-family:宋體">畝)，后在《株洲市天元區(qū)國有土地上房屋征收決定審批表》中確定擬征收土地面積35094(即52．7畝)，征收項(xiàng)目嚴(yán)重超出范圍，存在審批違法。又例如，20pan style="font-family:宋體">年安徽蕪湖市政府實(shí)施蕪湖火車站東廣場樞紐工程征收項(xiàng)目，當(dāng)?shù)卣�府決定征收的面積比市規(guī)劃局許可的征收面積多出pan style="font-family:宋體">萬方米，用途不明；對于多征面積，蕪湖市政府以“實(shí)際征收面積擴(kuò)大是全國通行做法’’為行辯解。該項(xiàng)目前期并未按規(guī)定充分征詢公眾意見，更無相應(yīng)的法律文件和法定理由來佐證超出部分的公益性質(zhì)。⑦又如20pan style="font-family:宋體">年度新沂市......