前　言

本書是筆者主持的2013年年度國家社會科學(xué)基金青年項目“新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度研究：基于法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式”（批準(zhǔn)號：13CFX080）的*終研究成果，也是筆者所主持完成的第三項國家社科基金項目。項目的基本定位是，在當(dāng)前中央高度重視農(nóng)村金融制度創(chuàng)新并“積極推進(jìn)農(nóng)村金融立法”的現(xiàn)實背景下，立足制度供給視角，基于法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析范式深入揭示以新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為代表的我國農(nóng)村金融發(fā)展所面臨的制度障礙與改革路徑，旨在為進(jìn)一步深化我國農(nóng)村金融體制改革，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化格局提供金融法律制度供給側(cè)改革理論、實證與政策支持。
一、研究意義和價值
本書的研究意義和價值在于以下三個方面：
第*，破解“三農(nóng)”問題，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展，有賴于建立健康高效的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系。農(nóng)村金融問題是轉(zhuǎn)型期中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可逾越的關(guān)鍵問題。自1979年2月農(nóng)業(yè)銀行恢復(fù)以來，中國已經(jīng)進(jìn)行了30多年的農(nóng)村金融體制改革，出臺了17份涉及農(nóng)村金融改革的中央1號文件。近3年中央1號文件更是強(qiáng)調(diào)通過“積極推進(jìn)農(nóng)村金融立法”，加快構(gòu)建多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系，充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)“支農(nóng)”功能。
第二，新一輪針對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的密集調(diào)控收效甚微。自2007年銀監(jiān)會發(fā)布《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》《貸款公司管理暫行規(guī)定》《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》以來，村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、貸款公司、農(nóng)村資金互助社四類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)相繼設(shè)立。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不但無法實現(xiàn)制度擬制目標(biāo)，而且廣泛存在資金匱乏、經(jīng)營狀況欠佳等問題。農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的發(fā)案數(shù)量和涉案金額一直高居銀行業(yè)首位，信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險、案件風(fēng)險陸續(xù)積聚。
第三，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)問題歸根結(jié)底是法律制度供給問題。由于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度供給是一個由制度供給主體、制度供給邏輯、制度供給形式和制度供給內(nèi)容等有機(jī)結(jié)合的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度改革與創(chuàng)新的方式不是單維度零散“修”“補(bǔ)”，而是結(jié)構(gòu)性的全面改革。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須在堅持支農(nóng)性、政策性、普惠性改革方向和法治化基本路徑的基礎(chǔ)上，明確新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的供給主體，優(yōu)化新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的供給邏輯，改進(jìn)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的供給方式，完善新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的供給內(nèi)容。唯其如此，才能有效提升新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的制度效果與制度效率，切實滿足“三農(nóng)”的金融需求。
因此，本書立足于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和農(nóng)村金融自身可持續(xù)發(fā)展雙重層面，深入研究新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度，是深化農(nóng)村金融體制改革、推動農(nóng)村金融制度創(chuàng)新的現(xiàn)實選擇，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
二、主要內(nèi)容
本書包含以下研究內(nèi)容：（1）清楚界定農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的理論淵源；（2）明確闡釋農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律關(guān)系構(gòu)成及其相互作用機(jī)理；（3）完整回顧新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的形成與演進(jìn)；（4）透徹分析新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的需求與供給；（5）科學(xué)診斷新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的本質(zhì)問題；（6）介紹域外農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度改革的經(jīng)驗；（7）基于制度供給視角，總結(jié)歸納新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向系統(tǒng)方案和立法建議稿。
三、研究的觀點和結(jié)論
第*，農(nóng)村金融作為“世界難題”，其核心在于“金融”與“支農(nóng)”的本質(zhì)矛盾。農(nóng)業(yè)發(fā)展需要金融的有效支持，但金融發(fā)展難以支持農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)的自然稟賦、農(nóng)民的稀缺財產(chǎn)、農(nóng)村的信息障礙是威脅金融安全、金融營利和金融規(guī)模的“三座大山”。“離農(nóng)”“棄農(nóng)”是金融的理性選擇，“強(qiáng)農(nóng)”“富農(nóng)”是國家的戰(zhàn)略需要。解決農(nóng)村金融世界難題，必須通過強(qiáng)制性國家干預(yù)，立法擬制農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，培育農(nóng)村金融市場，逐步實現(xiàn)“金融”有效支持“三農(nóng)”。強(qiáng)制性國家干預(yù)的主要手段包括政策、計劃指導(dǎo)、行政命令和法律制度。與政策、計劃指導(dǎo)、行政命令相比，法律制度更具有科學(xué)性、遠(yuǎn)視性、效率性、統(tǒng)籌性和強(qiáng)制力。只有通過法律制度的科學(xué)性，才能準(zhǔn)確把握農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的本質(zhì)特征，明確農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的根本問題；只有通過法律的遠(yuǎn)視性，才能克服農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的自利傾向和政府部門短期利益選擇；只有通過法律的效率性，才能培育符合需求的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、降低交易成本、有效配置資源；只有通過法律的統(tǒng)籌性，才能整合相關(guān)資源、協(xié)調(diào)部門政策、推進(jìn)有效監(jiān)管；只有通過法律的強(qiáng)制力，才能配置權(quán)利義務(wù)、嚴(yán)格市場準(zhǔn)入、明晰政府邊界。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)本質(zhì)上就是法律擬制。
第二，法律擬制農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，需要準(zhǔn)確定位擬制目標(biāo)，科學(xué)設(shè)定擬制對象，透徹認(rèn)識擬制邏輯，并深入把握擬制目標(biāo)、擬制手段與擬制方法之間的辯證關(guān)系。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度，以支農(nóng)性為擬制目標(biāo)，以農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)及其內(nèi)外關(guān)系為擬制對象，其關(guān)鍵難點在于如何通過特殊的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系塑造和外部關(guān)系設(shè)計，實現(xiàn)擬制目標(biāo)的支農(nóng)性與擬制手段的金融性之間的激勵相容。與一般金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)不同，為了對沖“支農(nóng)”所產(chǎn)生的缺乏抵押物等金融風(fēng)險，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部一般采取“‘農(nóng)民借款人’合作所有”的產(chǎn)權(quán)組織結(jié)構(gòu)和“‘農(nóng)民借款人’參與其管理和控制”的權(quán)能分配結(jié)構(gòu)，合作性是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系塑造的核心。與一般金融機(jī)構(gòu)外部組織關(guān)系不同，為了對沖“支農(nóng)”對金融營利能力的減損，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)外部一般需要國家特殊的利率優(yōu)惠和稅收減免等政策扶持，政策性是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)外部關(guān)系設(shè)計的重點。支農(nóng)性、合作性和政策性是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的本質(zhì)特征。
第三，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律關(guān)系是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律擬制的核心中樞。作為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村金融活動中受法律擬制調(diào)整所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律關(guān)系通過對主體、客體和權(quán)利義務(wù)關(guān)系的系統(tǒng)再造，經(jīng)由農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利能力、行為能力、責(zé)任能力、農(nóng)村金融產(chǎn)品、農(nóng)村金融行為、農(nóng)村金融風(fēng)險等結(jié)構(gòu)性要素，從法律角度深刻回答“農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)是什么？”“農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)做什么？”“農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)怎么做？”等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律擬制的根本性問題，為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律規(guī)范的展開提供基礎(chǔ)和依據(jù)，是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律擬制的核心中樞，集中體現(xiàn)了立法者對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)及其內(nèi)外關(guān)系的認(rèn)識能力和改造水平。與一般金融機(jī)構(gòu)享有的金融權(quán)利不同，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)還享有專門政策性優(yōu)惠的金融權(quán)利；與一般金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)的金融義務(wù)不同，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)還承擔(dān)著專門的支農(nóng)性金融義務(wù)。專門的政策性優(yōu)惠的金融權(quán)利和專門的支農(nóng)性限制的金融義務(wù)的享有和承擔(dān)，是權(quán)利義務(wù)相一致原則在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律關(guān)系內(nèi)容中的體現(xiàn)，是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律擬制的設(shè)計支點，是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的法律保障。
第四，中國特有的歷史語境和政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式鑄就了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律擬制以政府為主導(dǎo)的路徑。長期以來，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的擬制和變遷所體現(xiàn)的主要是中央政府和地方政府以及各類金融機(jī)構(gòu)之間的利益關(guān)系，未能深入反映農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律擬制的目標(biāo)和效能。政府通過“命令—服從”的行政手段和層層委托—代理關(guān)系組建監(jiān)管農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，出現(xiàn)擬制目標(biāo)與擬制效果的偏離異化。2007年以來，以“政策+暫行規(guī)定”“形式集中投放”的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律擬制，雖然在市場準(zhǔn)入和監(jiān)管層級等方面有所創(chuàng)新，但依然沒有超越“命令—服從”的委托代理模式。
第五，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度集中供給的本質(zhì)，是在中央政府推動下，由銀監(jiān)會設(shè)計和確立并被自上而下地強(qiáng)加和執(zhí)行的具有法規(guī)表現(xiàn)的正式博弈，是有意識、有目的地重新界定農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的過程。在中國持續(xù)30余年的農(nóng)村金融體制改革語境下，“新型”不僅是一種時間斷代，也是一種功能寄予；不僅是一種組織重建，也是一種監(jiān)管嘗新；不僅意味著對過去的反思，也意味著對未來的探索。然而，由于因循舊有的制度供給模式和制度供給邏輯，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度供給不僅內(nèi)容不合法，缺乏規(guī)范性、穩(wěn)定性、可操作性和協(xié)調(diào)性，而且制度成本較高，收益較低，既不能實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)村金融市場有效競爭，也難以滿足農(nóng)村金融需求，實現(xiàn)“金融有效支農(nóng)”的既定目標(biāo)。
第六，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)問題歸根結(jié)底是制度供給問題。改革與創(chuàng)新新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度必須圍繞供給側(cè)進(jìn)行�？梢栽趶V泛參考域外農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律擬制經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以支農(nóng)性、政策性和普惠性為目標(biāo)方向，以法治化為基本路徑，著力調(diào)整新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的供給結(jié)構(gòu)：明確新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的供給主體，優(yōu)化新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的供給邏輯，改進(jìn)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的供給方式，完善新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的供給內(nèi)容。如此，能有效提升新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的制度效果與制度效率，切實滿足“三農(nóng)”的金融需求。
四、成果的價值和影響
（一）學(xué)術(shù)和應(yīng)用價值
本書始終將農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度納入規(guī)范的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架內(nèi),突破了傳統(tǒng)的分析范式,實現(xiàn)多視角下的制度范式和功能范式結(jié)合,多學(xué)科下的內(nèi)涵分析與模式設(shè)計結(jié)合,多手段下的制度分析與法律經(jīng)濟(jì)分析結(jié)合,具有較突出的科學(xué)性、創(chuàng)新性與應(yīng)用性，主要體現(xiàn)在：
1.理論研究方面
（1）將金融法律關(guān)系理論、制度金融學(xué)理論與二元金融理論、農(nóng)村金融發(fā)展理論有機(jī)結(jié)合，運用于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度研究，開拓了研究的新視野,是對既有金融法理論、制度金融理論與農(nóng)村金融制度創(chuàng)新理論的新突破。
（2）首次提出農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的理論框架，清晰界定了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的概念、特點與類別，強(qiáng)調(diào)了由于無法通過市場“自生自發(fā)”形成，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)本質(zhì)上就是法律擬制。首次歸納農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律擬制的內(nèi)在邏輯：明確了支農(nóng)性是法律擬制農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的根本宗旨，合作性是法律擬制農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系的核心，政策性是法律擬制農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)外部關(guān)系的重點。奠定了農(nóng)村金融制度創(chuàng)新研究的新平臺。
（3）首次解構(gòu)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律關(guān)系。經(jīng)由農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利能力、行為能力、責(zé)任能力、農(nóng)村金融產(chǎn)品、農(nóng)村金融行為、農(nóng)村金融風(fēng)險等結(jié)構(gòu)性要素，完成了對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律關(guān)系的系統(tǒng)梳理再造，從法律角度深刻回答“農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)是什么？”“農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)做什么？”“農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)怎么做？”等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律擬制的根本性問題，為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律規(guī)范的展開提供了新基礎(chǔ)和新依據(jù)，提升了農(nóng)村金融制度創(chuàng)新研究的新高度。
2.實證研究方面
（1）動態(tài)分析回溯了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的供給語境、歷史起點、形成過程和發(fā)展階段，總結(jié)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度供給并沒有超越農(nóng)村金融制度變遷的舊有模式與歷史邏輯，深化了研究的新語境。
（2）采用法經(jīng)濟(jì)學(xué)的博弈分析方法，從效用函數(shù)和交易費用理論入手，對新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度需求主體、供給主體的行為特征作出規(guī)范意義上的分析，進(jìn)而診斷新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)存在法律制度供給異化問題，并進(jìn)一步探究了異化的原因，從而建立了基于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度功能需求理論的邏輯起點，提出了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度問題的動態(tài)性博弈分析框架，開辟了農(nóng)村金融法律制度問題研究的新范式。
（3）實證部分創(chuàng)造性地建立了一個包括法律制度供給內(nèi)容（Contents）評估、法律制度供給效率(Efficiencies)評估、法律制度供給效果(Effects)評估在內(nèi)的三維評估體系(CEE)模型，并運用該體系對以小貸公司為代表的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)規(guī)制進(jìn)行了系統(tǒng)評估，提高了法律制度研究的客觀性、針對性和科學(xué)性，實現(xiàn)了法律制度研究的范式轉(zhuǎn)化，探索法律制度研究的新方法。
3.對策研究方面
（1）通過深入剖析典型國家解決“農(nóng)村金融世界難題”所采取的制度模式與制度內(nèi)容，對美國的《農(nóng)業(yè)信貸法》，法國的《農(nóng)業(yè)信貸銀行法》，加拿大的《農(nóng)民債權(quán)人安排法》《農(nóng)場信貸法》《農(nóng)業(yè)貸款法》，日本的《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》《農(nóng)業(yè)合作法》《農(nóng)業(yè)協(xié)同組織法》，韓國的《農(nóng)業(yè)協(xié)同法》，孟加拉國的《格萊珉銀行法令》以及印度尼西亞人民銀行鄉(xiāng)村信貸部所采用的制度模式等進(jìn)行了縷析，拓寬了農(nóng)村金融制度創(chuàng)新研究的新視界。
（2）在深入認(rèn)識新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)問題歸根結(jié)底是制度供給問題的基礎(chǔ)上，明確提出農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度供給側(cè)改革的系統(tǒng)性立體化實踐進(jìn)路建議，即必須以支農(nóng)性、政策性和普惠性為目標(biāo)方向，以法治化為基本路徑，著力調(diào)整新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的供給結(jié)構(gòu)：明確新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的供給主體，優(yōu)化新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的供給邏輯，改進(jìn)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的供給方式，完善新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的供給內(nèi)容。實現(xiàn)了對既有農(nóng)村金融制度創(chuàng)新對策研究的新超越。
（二）社會影響
本研究共發(fā)表階段性論文成果10篇，調(diào)研報告2篇。5篇論文發(fā)表在《管理世界》《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》《現(xiàn)代法學(xué)》等權(quán)*核心期刊，8篇／次被中國人民大學(xué)書報資料中心《復(fù)印報刊資料》、《經(jīng)濟(jì)法學(xué)家》、中國社會科學(xué)網(wǎng)等全文轉(zhuǎn)載。調(diào)研報告“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下農(nóng)村金融可持續(xù)發(fā)展的服務(wù)創(chuàng)新與動態(tài)競爭戰(zhàn)略研究”被重慶市政府發(fā)展研究中心等采納，獲2015年教育部第七屆高等學(xué)�？茖W(xué)研究（人文社會科學(xué)）優(yōu)秀成果三等獎；調(diào)研報告“農(nóng)村金融立法：必要性與可行路徑”被原銀監(jiān)會、全國人*、重慶市金融辦、重慶市政府發(fā)展研究中心認(rèn)可采納，并被全國人*相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批示。2014年6月，筆者作為課題主持人受邀參加全國人*農(nóng)村金融立法項目和農(nóng)村金融立法協(xié)調(diào)會，并應(yīng)邀在全國人*作題為“農(nóng)村金融法制化：必要性與可行路徑”的報告，積極推動了我國農(nóng)村金融立法進(jìn)程。