違法征收土地、補(bǔ)償不到位怎么辦？ ——徐州市某區(qū)被江蘇省人民政府確認(rèn)征地違法案 根據(jù)《土地管理法》，有權(quán)作出征地批復(fù)的機(jī)關(guān)一是國務(wù)院，二是省政府。而針對征地批復(fù)行為不服的，必須申請復(fù)議，不能進(jìn)行訴訟。針對征地批復(fù)提出的復(fù)議申請，最終請求獲得支持相對是不多的。以下三個案件由于承辦案件律師調(diào)查取證充分，撰寫文書援引法律依據(jù)得當(dāng)，復(fù)議請求均得到當(dāng)?shù)厥≌�府的支持，最終確認(rèn)征地批復(fù)中征收集體土地違法。 一、基本案情 江蘇省徐州市某區(qū)55戶村民因征地補(bǔ)償糾紛來我所咨詢，后簽訂《委托代理合同》。我所指派律師承辦此案件。律師出差到達(dá)徐州調(diào)查取證，經(jīng)走訪區(qū)國土、環(huán)保、發(fā)改等部門，復(fù)制了涉案地塊的全部卷宗。經(jīng)核實(shí)，其中6個征地批復(fù)與村民存在利害關(guān)系。6個征地批復(fù)中，2009年有3個，2012年有2個、2013年有1個。實(shí)際占地行為發(fā)生在2009年，徐州市2011年又調(diào)整了土地及附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。 那么，55戶村民的哪些土地屬于2012年、2013年批次征地范圍？哪些屬于2009年批次征地范圍？村民實(shí)際獲得的補(bǔ)償和應(yīng)該獲得的補(bǔ)償是多少？村集體提留的比例是多少？ 2009年所占地塊與2012年、2013年作出批復(fù)地塊是否是同一地塊？因此，弄清楚這些問題是辦理好案件的前提。與醫(yī)生辨證后方可施治一樣，律師必須了解清楚基本案件事實(shí)，結(jié)合法律法規(guī)，而后才能制訂合理的辦案方案，否則，就不可能辦理好案件。 經(jīng)實(shí)地調(diào)查、詢問村民，結(jié)合勘測定界圖，與國土部門反復(fù)溝通，最終確定了各個批次征地的位置、面積。55戶村民的土地共計(jì)100畝，其中大部分土地屬于2012年、2013年批次征地范圍。通過詢問村民，得知所有土地實(shí)際獲得的補(bǔ)償都是按照2009年批復(fù)配套的《征地補(bǔ)償安置方案》確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，水田土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為1.6萬元／畝，安置補(bǔ)助費(fèi)為1.3萬元/人,青苗補(bǔ)償費(fèi)為700元／畝。 徐州市人民政府于2011年4月25日發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》（徐政發(fā)〔2011〕60號）。根據(jù)該通知，涉案土地轄區(qū)屬于四類地區(qū)，其中旱地1800元/畝、水田2000元/畝、糧菜輪作地2200元/畝、菜地2900元/畝，安置補(bǔ)助費(fèi)1.7萬元/人,青苗補(bǔ)償費(fèi)按一季農(nóng)作物產(chǎn)值計(jì)算，其標(biāo)準(zhǔn)按相應(yīng)耕地產(chǎn)值的0.5倍計(jì)算。江蘇省人民政府《關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》（蘇政發(fā)〔2011〕40號）第2條規(guī)定：“……被征地農(nóng)民家庭承包地被征收，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織如未能調(diào)整其他質(zhì)量和數(shù)量相當(dāng)?shù)耐恋亟o其繼續(xù)承包經(jīng)營的，必須將不少于70%的土地補(bǔ)償費(fèi)支付給被征地農(nóng)民……”這是村民至少應(yīng)得土地補(bǔ)償費(fèi)的比例。綜上，本案存在的問題一是違法占地，程序違法；二是未足額進(jìn)行補(bǔ)償。針對如上事實(shí)，律師團(tuán)隊(duì)集體研究，制訂總體方案。其中一個重要程序就是針對征地批復(fù)向江蘇省人民政府提出行政復(fù)議。 二、律師辦案 在向江蘇省人民政府提出行政復(fù)議的過程中，以上述事實(shí)為基礎(chǔ)，結(jié)合法律規(guī)定，著重提出了如下理由，請求撤銷征地批復(fù)。 （一）《征地批復(fù)》的報批程序違反法律規(guī)定，侵害了被征地農(nóng)民的知情權(quán)、確認(rèn)權(quán)、依法申請聽證等權(quán)利，依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷。 該幅土地的報批材料中，《征地結(jié)果調(diào)查確認(rèn)表》并非被征土地農(nóng)民本人簽字，相關(guān)單位也沒有在征地報批前將擬征土地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等以《征地告知書》的形式告知被征地農(nóng)民，也沒有告知被征地農(nóng)民對擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑有申請聽證的權(quán)利。其中《征地告知書》并未依法在法定期限內(nèi)公告，《征地告知書送達(dá)證明》也是在2014年9月初次見到，違反了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）第3條第14項(xiàng)“健全征地程序。在征地過程中，要維護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)益。在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)；確有必要的，國土資源部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽證。要將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報批的必備材料”及《國土資源部關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2004〕238號）第3條“（九）告知征地情況。在征地依法報批前，當(dāng)?shù)貒�土資源部門應(yīng)將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶……（十）確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果。當(dāng)?shù)貒�土資源部門應(yīng)對擬征土地的權(quán)屬、地類、面積以及地上附著物權(quán)屬、種類、數(shù)量等現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應(yīng)與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)。（十一）組織征地聽證。在征地依法報批前，當(dāng)?shù)貒�土資源部門應(yīng)告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，對擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑有申請聽證的權(quán)利……”的規(guī)定。江蘇省國土資源廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范征地報批前有關(guān)程序的通知》（蘇國土資發(fā)〔2008〕293號）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要貫徹落實(shí)上述規(guī)定，并在該通知第2條明確規(guī)定，應(yīng)將征地報批前被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的下列有關(guān)材料列為征地報批的必備材料：（一）《征地告知書》和《征地告知書送達(dá)證明》；（二）《征地調(diào)查結(jié)果確認(rèn)表》；（三）按規(guī)定舉行聽證的，應(yīng)當(dāng)提供聽證筆錄、聽證紀(jì)要或聽證情況的說明材料。根據(jù)上述規(guī)定，被征地村民認(rèn)為該幅土地的報批程序違反法律規(guī)定，侵害了村民的知情權(quán)、確認(rèn)權(quán)、依法申請聽證等權(quán)利，依法應(yīng)當(dāng)撤銷。 （二）實(shí)際實(shí)施征地的行為發(fā)生在江蘇省政府作出征地批準(zhǔn)之前，當(dāng)?shù)卣�府涉嫌未批先占，屬于違法。 涉案土地為集體所有的農(nóng)用地，實(shí)際占地行為發(fā)生在省政府作出征地批復(fù)之前�！锻恋毓芾矸ā罚�2004）第43條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……”第44條第1款規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)�！钡�45條規(guī)定：“征收下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；（三）其他土地超過七十公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案。征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批……”由此可知，占用農(nóng)民集體土地必須經(jīng)過法定的審批程序。在本案中，當(dāng)?shù)卣�府在江蘇省政府未作出征地批復(fù)的情況下，圈占村民土地，屬于違法行為。 （三）被征收土地村民未獲得依法足額支付的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)助費(fèi)等費(fèi)用。 根據(jù)涉案《征地補(bǔ)償安置方案》的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，土地補(bǔ)償確定的補(bǔ)償費(fèi)為每畝地2萬元，安置補(bǔ)助費(fèi)為每人1.7萬元，青苗和附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適用《徐州市政府關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》（徐政發(fā)〔2011〕60號）。涉案土地均為具有良好灌溉條件的“噸糧田”，但村民實(shí)際僅領(lǐng)取了每畝不足2.2萬元的補(bǔ)償款。 依法、足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用是征地過程必須嚴(yán)格遵守的，對此，從國務(wù)院到徐州市均有一系列的規(guī)定�！秶鴦�(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）第3條第12項(xiàng)規(guī)定：“完善征地補(bǔ)償辦法�？h級以上地方人民政府要采取切實(shí)措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低。要保證依法足額和及時支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)……”《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會保障辦法》（江蘇省人民政府令第93號）第9條第1款規(guī)定：“征收農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付征地補(bǔ)償費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)�！薄缎熘菔姓鞯匮a(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會保障實(shí)施辦法》（徐政規(guī)〔2014〕1號）第9條第1款規(guī)定：“征收農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付征地補(bǔ)償費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)�！备鶕�(jù)上述規(guī)定，當(dāng)?shù)卣�府�?yīng)當(dāng)及時依法足額支付農(nóng)民土地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用。 （四）相關(guān)部門沒有依法告知被征地農(nóng)民社會保障對象、項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)以及費(fèi)用籌集辦法等情況，沒有按規(guī)定履行征地報批前有關(guān)程序，嚴(yán)重違法，應(yīng)當(dāng)撤銷。 相關(guān)部門沒有將被征地農(nóng)民社會保障對象、項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)以及費(fèi)用籌集辦法等情況告知被征地農(nóng)民，批準(zhǔn)征地的行為嚴(yán)重違反《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）第2條“征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則。各地要認(rèn)真落實(shí)國辦發(fā)〔2006〕29號文件的規(guī)定，做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作。被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，按有關(guān)規(guī)定納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，不足部分由當(dāng)?shù)卣�府從國有土地有償使用收入中解決。社會保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地”及《關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)〔2007〕14號）第3條 “被征地農(nóng)民社會保障對象、項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)以及費(fèi)用籌集辦法等情況，要納入征地報批前告知、聽證等程序，維護(hù)被征地農(nóng)民知情、參與等民主權(quán)利……對沒有出臺被征地農(nóng)民社會保障實(shí)施辦法、被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)用不落實(shí)、沒有按規(guī)定履行征地報批前有關(guān)程序的，一律不予報批征地”的規(guī)定，違法并應(yīng)當(dāng)撤銷。 （五）相關(guān)單位未對農(nóng)民采取有力的社會保障措施，導(dǎo)致農(nóng)民生活水平因征地而下降，長遠(yuǎn)生計(jì)無保障。　 《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）第3條第12項(xiàng)規(guī)定：“……依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導(dǎo)致無地農(nóng)民社會保障費(fèi)用的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)增加安置補(bǔ)助費(fèi)……”《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會保障辦法》（江蘇省人民政府令第 93 號）第4條規(guī)定：“ 被征地農(nóng)民社會保障應(yīng)當(dāng)遵循即征即保、應(yīng)保盡保、分類施保、逐步提高的原則，與促進(jìn)就業(yè)相結(jié)合，將被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)社會保障體系，確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障�！钡�23條第1款、第2款規(guī)定：“被征地農(nóng)民社會保障資金主要包括安置補(bǔ)助費(fèi)及其增值收益和市、縣（市）人民政府從土地出讓金等土地有償使用收益中安排的社會保障費(fèi)用。被征地農(nóng)民社會保障資金不足的，由市、縣（市）人民政府負(fù)責(zé)解決。被征地農(nóng)民社會保障資金的最低標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的1.1倍乘以139計(jì)算。具體標(biāo)準(zhǔn)由市、縣（市）人民政府確定，并報省人民政府備案�！薄缎熘菔姓鞯匮a(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障實(shí)施辦法(試行)》（徐政規(guī)〔2014〕1號）第20條對被征地農(nóng)民按照年齡劃分為三類人群，第21條、第22條、第23條規(guī)定了相應(yīng)的保障制度，其中第24條第1款、第2款明確規(guī)定：“被征地農(nóng)民社會保障資金主要包括安置補(bǔ)助費(fèi)及其增值收益和市、縣（市）區(qū)人民政府（管委會）從土地出讓金等土地有償使用收益中安排的社會保障費(fèi)用。被征地農(nóng)民社會保障資金不足的，由市、縣（市）區(qū)人民政府（管委會）負(fù)責(zé)解決。被征地農(nóng)民社會保障資金的最低標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的1.1倍乘以139計(jì)算�！� 由此可見，從國務(wù)院到江蘇省、徐州市，對征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會保障方面均有明確且可操作的措施，但問題的關(guān)鍵在于落實(shí)�！笆啦换紵o法，而患無必行之法”。有法可依是前提，有法必依是關(guān)鍵。 雖然涉案征地批復(fù)是2012年、2013年作出的，但是涉案耕地自2009年被占用，已經(jīng)堆滿建筑垃圾，無法耕種。土地是農(nóng)民生存的根本。本案中一些村民有的已是六七十歲的老人，在家無地可種，外出無工可打，生活困難。年齡最大的黃某已經(jīng)82歲高齡，對于這個年齡的老人，如果能夠得到合理、及時的補(bǔ)償，一般是不愿去打官司的。某區(qū)政府從節(jié)約集約土地資源角度出發(fā)，優(yōu)化用地布局結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城市綜合效能的初衷是好的，但是不能忽略村民生活出路和長遠(yuǎn)生計(jì)，否則就會違背社會發(fā)展的根本目的，也不利于社會穩(wěn)定與和諧。 三、案件總結(jié) 向江蘇省政府提出行政復(fù)議申請后，其中2012年、2013年的三個征地批復(fù)得到了省政府的支持，因存在未批先占的違法情形，最終被省政府確認(rèn)征地違法。2009年的征地批復(fù)作出時間較早，超出了法定復(fù)議期限，未被省政府受理。針對不予受理通知，村民又向南京市中級人民法院起訴。受理案件后，律師與承辦案件法官進(jìn)行了充分的溝通交流，開庭時表達(dá)了協(xié)調(diào)意愿，后南京中院派法官專程趕到徐州市主持了協(xié)調(diào)，徐州市政府法制辦、某區(qū)政府法制辦、某區(qū)國土局等領(lǐng)導(dǎo)參加了協(xié)調(diào)會。在會上，承辦律師代表村民針對征地過程中存在的未足額補(bǔ)償、未批先占、土地閑置、暴力征占土地等問題發(fā)表了意見，表達(dá)了村民要求依法足額補(bǔ)償?shù)脑V求。講述法律規(guī)定的同時陳述了村民的困難，兼顧法律、政治、社會效果，贏得了與會領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可。為了推動協(xié)商的順利進(jìn)行，承辦律師撰寫了本案違法情況說明，向相關(guān)部門進(jìn)行了反映。最終該案得到了妥善解決，相關(guān)村民均獲得了依法足額的補(bǔ)償。