讓城市設計成為城市治理的有效工具
記得20年前赴歐洲訪問期間去各種設計類的學院拜訪，留下一個個深刻的印象，它們在教學中使用的技術工具是的，有許多甚至還沒有商用化，尚處于試驗版的階段，課堂上討論的問題也很脫離現(xiàn)實，不少對未來社會需求的預設場景尚來自技術進步影響的假說，或是社會改革理想的暢想。一位參加座談的教授講了一句我至今記得的話：教育是為未來培養(yǎng)人的，當我的學生走出校門服務社會時，已是若干年之后了，他們的本領不是為當下準備的，而是為未來預備的。對此觀點我深以為然。
無疑，城市設計甚至是一個比現(xiàn)代城市規(guī)劃更久遠的話題，其美學秩序追求、社會禮制映射和技術規(guī)制建立，牽強一點講可以追溯到《建筑十書》《周禮·考工記》那個十分遙遠的時代，而圍繞這一探索的各種經(jīng)典著作，或者說這些經(jīng)典著作中的圖理圖論部分，仍然占據(jù)著當代中國高校城市設計教材的主體部分，并被奉為圭臬。實踐中的城市設計也沒有從比較單純地追求空間秩序的桎梏中擺脫出來，不斷重復著精英美學和大一統(tǒng)城市風貌、簡單粗暴的大師夢。當這些源自學界和技術界的流弊滲透進城市建設管理的決策進程時，求奇求怪或求整齊劃一，追逐曇花一現(xiàn)的眼球吸引，或潔癖嚴重的環(huán)境整治也就不足為奇了。
所以，當2018年祝賀和我談他博士階段的研究方向，并決定做此選題時，我是十分興奮的。城市更新和城市設計治理這兩個主題詞都事關中國新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的未來。
說實話，我從骨子里是不喜歡城市更新（Urban Renewal）這個詞的，它在20世紀就被美國人玩殘了，成了大拆大建的代名詞，逼著學界不得不另辟新界，用城市有機更新城市復興舊城復興等詞匯取而代之。以劃清與大拆大建的界限，其本質(zhì)是對漫長的城市發(fā)展進程中所積蓄下來的存量空間資源不斷地改造、釋放、再利用，以使其功能內(nèi)涵得以與時俱進，跟上時代發(fā)展的需要，是個對舊有之器，再次鑿空，以為新用的功能疊代過程。這里的功能疊代是道，而器的處置是術，這里的道就是新的城市發(fā)展動力、新的聚集活力、新的人之魅力的不斷疊代，而器的處置則是多元的、多渠道的，多種可選擇性的，拆改擴存所展示的十八般武藝，好用、管用就好，那么道從何來就比器如何處置更值得討論，這就自然引出了城市治理的話題。
城市治理這個詞當下已很熱了。我近來見過的荒唐的一份市的城市治理十四五規(guī)劃是由城管大隊在一家工程咨詢公司的指導下完成的，這足見從管理走向治理我們?nèi)杂泻荛L的路要走。政府、市場、社會多元力量共存，肩膀一般齊的民主化協(xié)商治理，我1991年在加拿大進修時見識過了：一個城市議題討論形成的各種備忘錄打印出來十幾噸重，拖個三年五載是家常便飯，終達成個妥協(xié)性共識時，黃花菜都涼了。這對快速發(fā)展中的中國而言，性價比太不可接受。在當下中國的國體政體和發(fā)展階段中，我們的城市治理的特征是黨的領導、政府引領、市場主導、社會自覺，以人民為中心的核心價值觀是要堅守的，推動城市高質(zhì)量發(fā)展的根本宗旨和總目標是要遵循的，市場將日益主導重要生產(chǎn)要素的配置是大勢所趨，而社會力量的動員從簡單的自上而下的命令轉(zhuǎn)變?yōu)檫_成廣泛共識前提下的自覺的共同締造行動也是可期的。在走向城市治理現(xiàn)代化的道路上，規(guī)劃設計界面對的時代使命可以概括為四個提升，兩個營造，即提升基礎設施發(fā)展品質(zhì)，提升公共服務設施發(fā)展品質(zhì)，提升生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量，提升空間資源利用的效率和品質(zhì)，以達到營造城市核心競爭力，營造國家或區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略支點的目的，這也就是我們這個領域的共同策劃，共同締造和共建、共治、共享。對城市設計治理的研究正是這方面一個十分重要的探索，城市設計治理這個直譯過來的詞讀上去并不完美，有時會有歧義，從祝賀同志的研究看，是指的城市設計如何能被改造成治理工具，在與城鄉(xiāng)建設密切相關的城市治理過程中發(fā)揮有用、好用、管用的效用。城市更新不過是闡釋這種改良后的新工具作用的一個場景預設，之所以選擇這個場景，是因為它的真實性和復雜性好于白紙一張的新區(qū)、新城，可以更方便故事的展開。
由國家制度體系、全國性制度文件和部門性規(guī)章制度乃至行動計劃構(gòu)成的正式治理工具職能的梳理和延展性探索，使得城市設計具備了引導性、激勵性和控制性（我稱為約束性）的工具效用，而多元化主體的參與所形成的半正式制度設計才是發(fā)源于英國的更重要的制度創(chuàng)新，它賦予城市設計更多的工具效用，如：證據(jù)工具、知識工具、促進工具、評價工具、輔助工具，并由此建構(gòu)了治理情景下若干邏輯關系的重構(gòu)，如：跨越行政邊界的區(qū)域發(fā)展機構(gòu)的建立，地方企業(yè)合作組織的建設，國有企業(yè)主體作用的發(fā)揮，市場化主體如何參政輔政，責任雙師制度的貢獻，基層社區(qū)層面的共治共享，直至運作環(huán)境層面的公民教育。其實，這一切在當下國內(nèi)的實踐中不乏局部的探索，也有不少閃光的思想和個案，祝賀的研究提供了一個借鑒他山之石梳理形成的更為清晰的理論框架。顯然，當代的城市設計的全要素超越了建筑、城鄉(xiāng)規(guī)劃、景觀和市政工程的范疇，它不再僅僅是專指任何一種設計師的專業(yè)活動，而是所有共同締造建成環(huán)境的活動的總和；現(xiàn)代城市設計也在經(jīng)歷著從技術手段、管控體系向治理平臺的升級疊代，它可以實現(xiàn)經(jīng)濟價值的提升、公共投資的節(jié)約和百姓生活成本的降低，也可以實現(xiàn)稅基的擴展、全民健康的改善，它也是凝聚社會共識，推動大眾增加知識、增長技能、重新認識幸福和獲得的好平臺；對空間資源而言，它也在改善格局，提升承載力，優(yōu)化利用中發(fā)揮無可替代的作用。
我們需要面向城市治理，不斷豐富規(guī)劃設計工具庫的科學共同體，需要多元主體背景下的治理聯(lián)盟，我們需要打破學科界限、行業(yè)界限的知識圖譜，向這個方向努力，城市設計才有更好、更寬廣的未來，否則設計成果只是宮廷畫和文人畫，或成為權力的孤芳自賞，或成為小圈子的飯后雜談清議，離人民只能漸行漸遠！
祝賀在他博士論文基礎上完成的這本著作，我相信只是他學術生涯的開始，隨著他對中國實踐更深、更廣的參與和積累，定可進一步從技術工具理性中走出來，拓展公共政策平臺的建設能力，為中國城市設計領域的發(fā)展做出更大的貢獻。

清華大學建筑學院教授
清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長
中國城市規(guī)劃學會副監(jiān)事長
尹稚
2022年1月6日于清華園

中國城鎮(zhèn)化走出了世界城市發(fā)展的獨特路徑，改革開放釋放的巨大動能作用在城鎮(zhèn)發(fā)展和建設過程中，2011年，中國城鎮(zhèn)化率超過50%，2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)為63.89%。巨量人口的城鎮(zhèn)化進程中，建成環(huán)境的快速拓張支撐了經(jīng)濟社會的巨大發(fā)展，但也帶來了一系列嚴峻的空間品質(zhì)、服務能效、風貌格局等不平衡、不充分發(fā)展的問題。在新的歷史時期，貫徹生態(tài)文明理念，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展成為總基調(diào)，在城市工作中引入治理理念，成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長和城市規(guī)劃建設方式的重要方向，城市治理作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵內(nèi)容，日益得到重視。
大規(guī)模拓張形成的城市建成區(qū)存量空間資源提質(zhì)增效，必須通過城市治理精細化的能力提升才能得以實現(xiàn)。黨的十九屆五中全會提出實施城市更新行動的重要決策部署，城市更新必須面對在政府、社會、市場多元利益共存狀態(tài)下，通過新治理體系的建構(gòu)實現(xiàn)有效協(xié)同和共享。城市設計作為一種實現(xiàn)空間資源組合優(yōu)化的方法，有助于增進城市空間的價值。城市設計可依托城市規(guī)劃體系和公共政策手段，充分發(fā)揮營造美好人居環(huán)境和宜人空間場所的作用，運用系統(tǒng)化、精細化和創(chuàng)造性的設計思維，借助形態(tài)組織和空間營造技術，合理有序地組織城市功能、提供優(yōu)質(zhì)公共空間，并響應當前多元主體共同參與社會治理的新趨勢。
本書中所論述的設計治理是城市設計的一個理論前沿方向，雖然立足點在于城市設計，但跳出了技術管控的范疇，更多地結(jié)合了制度過程的解釋，深入探討了廣義的規(guī)劃設計作為物質(zhì)空間塑造的工具，如何被更多元的主體所共用，而非簡單的權責歸屬或設計控制的問題。正如書中所言，政府管得越來越多和越來越少都只是手段，而目標是在多與少的平衡中，管得越來越好。城市設計治理理論源于英國實踐，該書作者將其引入中國并辯證地分析其在中國的適用性，在大量的中英對比研究基礎上，清晰地指出了城市設計治理作用于城市更新的介入空間、參與主體和作用對象、目標和方法體系。由于中國制度的特殊性和地方實踐的多樣性，我們更需從中國客觀實踐出發(fā)，汲取本土和全球經(jīng)驗，進一步加強對中國城市設計治理制度的研究與闡釋，依托制度優(yōu)勢，改善城市環(huán)境、管控城市景觀風貌、塑造城市特色，實現(xiàn)人民對美好生活的追求。
立足中國、放眼世界，該書從中英比較研究的視角切入，形成了體系化的理論架構(gòu)，旨在為中國城市更新與城市設計制度找到合適的發(fā)展路徑與工具。首先，回溯中英兩國在國家層面的城市更新政策演進歷程，從國家區(qū)域城市三個層面分析英國在收縮時期的城市更新與城市設計治理體系、正式和半正式主體的治理實踐，并結(jié)合近年來中國城市更新中的城市設計治理探索，對比分析中英城市設計治理工具的使用方式，評價其使用情況。其次，在引介英國城市設計治理理論的基礎上，作者回歸城市更新與城市設計本源，構(gòu)建城市更新中的城市設計治理體系，實現(xiàn)了廣義城市設計手段向多元公共政策領域的主動對接，豐富了塑造建成環(huán)境的公共政策新路徑。后，基于現(xiàn)代治理理論中向下轉(zhuǎn)移、向上轉(zhuǎn)移、向外轉(zhuǎn)移和系統(tǒng)轉(zhuǎn)移的四種權利共享思路，厘清中英經(jīng)驗中動、地方推動、市場推動、精英推動四條基本路徑，分析不同路徑的分權方向、優(yōu)勢和限制條件，并在此基礎上提出面向中國城市更新的實踐建議。
本書作者祝賀，本科畢業(yè)于我所執(zhí)教的華南理工大學建筑學院，在基礎學習階段就對城市規(guī)劃與設計的運作體系展現(xiàn)出了比較大的學習和探究熱情。進入清華大學攻讀碩士、博士研究生后，他延續(xù)了在城市更新與城市設計方面的理論興趣，并關注制度領域的思考與研究，將設計治理的英國理論引介到城市更新領域，有助于開展系統(tǒng)性的分析、討論和建構(gòu)。2019年，當我聽到他將博士論文選題方向定為中英城市設計治理比較研究，并希望回廣州對我和其他學者進行訪談時，我非常欣慰地接受了邀請。后來，我得知他在結(jié)束了向國內(nèi)諸多學者的取經(jīng)后，又專程赴英國倫敦大學學院，在城市設計治理理論的提出者馬修·卡莫納教授處開展訪問研究，就很期待他能夠取得學術上的突破。本書由他的博士論文經(jīng)過兩年修改而來，基于他對國內(nèi)外相關理論和實踐的深入觀察和思考而完成，視野和觀點上都有一定的獨到之處，在比較研究中能夠做到學洋而不媚洋，為中國的城市設計治理發(fā)展方向提供了有益鏡鑒，對于一位年輕學者而言，難能可貴。期許他能在新的學術崗位上再接再厲，在今后還很長的學術人生中貢獻更多智慧。我也期望各位讀者從本書中有所收獲，激發(fā)出更多對于新時期我國城市治理改革的思想火花，催生更多的經(jīng)世致用之學。

華南理工大學建筑學院教授
國務院學位委員會第八屆學科評議組成員
全國城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)教學指導委員會委員
中國城市規(guī)劃學會理事
王世福
2022年1月15日

近年，我國城市發(fā)展建設已由增量為主的時代進入了存量與增量并存、以人民為中心高質(zhì)量發(fā)展的時代。實施城市更新，是城市開發(fā)建設方式的轉(zhuǎn)變，是推動城市結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、滿足人民群眾日益增長的美好生活訴求的需要。城市設計作為塑造和干預城市空間的重要技術手段，在提升城市空間形象、彰顯城市特色，以及提升城市空間品質(zhì)等方面正在發(fā)揮著重要的作用，成為引導城市空間發(fā)展及城市治理的主要手段之一。
關于城市設計的運作模式，在以英美為代表的西方主要國家，20世紀末以來城市設計實施制度建構(gòu)的理論基礎，都源自20世紀70年代后誕生的設計控制理論，以喬納森·巴內(nèi)特（Jonathan Barnett）和約翰·龐特（John Punter）等為代表的一眾學者，主張以面向?qū)嵤┑某鞘性O計取代單一的抽象規(guī)劃來主導城市開發(fā)與城市更新。這股思潮的影響集中體現(xiàn)為在公共管理背景下，政府自上而下地將城市設計管理要求加入到原有規(guī)劃和建設管理體系中，形成城市設計依托法定規(guī)劃和開發(fā)審批程序的運作模式，通過相應的制度建設和程序管控來強化城市設計在建成環(huán)境塑造中的核心地位。與此同時，由于當代西方國家的新自由主義思潮在社會經(jīng)濟運行中占據(jù)了主導地位，倡導國家治理放松政府管制、發(fā)揮市場和多元非正式主體的作用。因此，城市設計的運作自設計控制理論誕生，并推動城市設計與法定規(guī)劃體系融合以來，其關于剛性與彈性、程序與產(chǎn)品、合理與過度干預、集體決策與個人權利之間就一直存在著悖論。在此背景下，城市設計治理理論應運而生，該理論倡導轉(zhuǎn)變城市設計作為城市空間單一技術管理方式的定位，建立政府、專家、投資者、市民等多元主體共同構(gòu)成的行動與決策體系，使得城市設計成為國家經(jīng)濟、社會、健康、可持續(xù)等方方面面治理背后的空間塑造支撐手段，利用各種正式與非正式的治理工具來應對城市設計運作的復雜系統(tǒng)。
近年，在我國具有設計治理意義的實踐事實上已經(jīng)在不斷萌生，諸如責任規(guī)劃師制度、采用PPP（政府與社會資本合作）模式的設計引導型城市更新等都帶有治理的性質(zhì)，然而仍缺乏理論層面的歸納總結(jié)，還沒有形成系統(tǒng)化、工具化的知識體系。當前在某些省市已經(jīng)出現(xiàn)的城市更新制度建構(gòu)也大多是圍繞產(chǎn)權、功能和容量這些要素進行的，只有以量定形，而缺少量與形的共治。城市更新作為中國城鎮(zhèn)化下半場的重頭戲，它的治理除了依靠傳統(tǒng)管制型的規(guī)劃手段，還需要通過非正式或半正式的力量作為一種補充來發(fā)揮城市設計的作用。
本書敏銳地抓住了城市設計的前沿理論變化，將城市設計治理理論系統(tǒng)地介紹給國內(nèi)，并對英國城市更新政策中廣泛存在的廣義城市設計行為進行甄別，探索該理論對于我國的借鑒意義。本書通過對中英兩國實踐經(jīng)驗的分析，揭示了城市設計有效的工具不一定是那些法定權力和行政程序，而可能來自更加多樣的新治理主體。本書向我們闡釋了城市設計絕不僅僅關乎空間美學，也絕不僅僅是終藍圖和管控依據(jù)，城市設計應該是綜合提升城市更新效益、促進空間產(chǎn)出的治理手段。同時，城市設計治理的具體工具、模式和路徑，會隨各國政治、經(jīng)濟與社會環(huán)境的不同而展現(xiàn)出差異性，甚至在同一國家的不同城市也會有迥然不同的特點，但是從政府單一主體管理、單一手段管控模式轉(zhuǎn)向多元主體參與、多元工具治理的大趨勢卻是共通的。
本書作者祝賀老師是一位思維敏銳、勤于鉆研的優(yōu)秀年輕學者，我有幸參加過他在清華大學建筑學院攻讀博士學位期間的博士學位論文開題、預答辯和正式答辯。令我贊賞的是，他認真閱讀的280多篇文獻中有約180篇英文文獻，其中包括了很多英國地方城市的城市設計項目報告書。深入扎實的基礎文獻研究工作和清晰的邏輯梳理，奠定了他的博士學位論文基礎，本書就是他在博士學位論文的基礎上精雕細琢而成。本書關于城市設計治理在城市更新中作用的分析結(jié)論和觀點，對于推動設計治理理論從普遍建成環(huán)境領域向城市更新這一特殊領域拓展，以及為我國找到一條城市設計治理與城市更新治理協(xié)同推進的路徑，完善我國長期以來城市設計與城市更新制度建設的短板，使城市設計從管理控制模式向綜合治理模式延伸，具有重要的理論價值和實踐意義。我期望并相信本書能夠引發(fā)關于城市設計治理這一新命題的更多有益的討論，為我國城市設計與城市更新的共治、善治貢獻更多的學界思考和實踐探索，特此推薦，且為書序。

北京大學城市與環(huán)境學院教授
中國城市規(guī)劃學會資深會員
呂斌
2021年12月24日