前言

本書(shū)主要是在2017年度中國(guó)法學(xué)會(huì)資助的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展邏輯與制度建構(gòu)研究以三權(quán)分置為基礎(chǔ)［編號(hào)：CLS（2017）C10］課題研究報(bào)告基礎(chǔ)上完成的，該課題已于2018年以優(yōu)秀項(xiàng)目成果順利結(jié)項(xiàng)。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的制度化探索離不開(kāi)城鎮(zhèn)化這個(gè)大背景，因此，本書(shū)中關(guān)于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展部分的內(nèi)容與研究框架來(lái)自國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目城市治理委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制研究（編號(hào)：17BFX040）的階段性研究成果和基礎(chǔ)性資料。2019年筆者又參加了陜西省高級(jí)人民法院申報(bào)的最高人民法院重大司法課題農(nóng)村承包地三權(quán)分置背景下相關(guān)法律適用及審判執(zhí)行工作機(jī)制（編號(hào)：ZGFYZDKT 20190603），在《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》修改后進(jìn)行了實(shí)踐調(diào)研并對(duì)廣東省2020年517個(gè)農(nóng)村土地糾紛案件判決進(jìn)行了分析，調(diào)整了原報(bào)告中的部分內(nèi)容。本書(shū)是在主持和參加這三個(gè)課題研究基礎(chǔ)上撰寫(xiě)完成的。
2015年筆者在榆林市中級(jí)人民法院行政庭掛職期間，當(dāng)時(shí)的庭長(zhǎng)崔利平深感土地案件的復(fù)雜性和審判工作梳理法律依據(jù)的困難，提議能否整理出土地權(quán)屬糾紛處理的明確依據(jù)又不脫離政府工作的實(shí)際，為法官提供幫助。這一提議經(jīng)過(guò)多次討論，之后聯(lián)合在榆林市人民政府法制辦公室工作、在土地實(shí)務(wù)方面經(jīng)驗(yàn)豐富的王靜同志，大家共同編撰了《集體土地確權(quán)政策邏輯與工作規(guī)程》《集體土地確權(quán)規(guī)則與實(shí)務(wù)指引》《集體土地確權(quán)法律、法規(guī)與技術(shù)規(guī)范匯編》三本書(shū)。按照計(jì)劃，還準(zhǔn)備專門針對(duì)榆林市的實(shí)際撰寫(xiě)《集體土地確權(quán)工作研究：以榆林市為例的個(gè)案分析》，并展開(kāi)實(shí)地調(diào)查，但基于種種原因該書(shū)的撰寫(xiě)工作被擱置了。盡管當(dāng)時(shí)是基于工作需要大家共同完成了上述工作，但每看到實(shí)踐中土地確權(quán)工作、土地審判工作的各種成本，仍常常于不自覺(jué)中冒出確權(quán)之后怎么辦，這類問(wèn)題困擾著自己。
感謝中國(guó)法學(xué)會(huì)的選題和支持，使我們有機(jī)會(huì)繼續(xù)以一種現(xiàn)實(shí)關(guān)注的心態(tài)投入農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)研究。作為課題組成員，崔利平院長(zhǎng)和王靜處長(zhǎng)按照課題設(shè)計(jì)和分工，還是與過(guò)去一起工作時(shí)一樣參與到本課題的研究中，他們的坦誠(chéng)與行事風(fēng)格，總是令人感動(dòng)和愉快。課題組另一成員王丹紅副教授長(zhǎng)期關(guān)注中國(guó)的土地問(wèn)題，她對(duì)土地制度研究的熱忱、投入和嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度，是減少本項(xiàng)研究出現(xiàn)失誤的保障，尤其在對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)保障法立法建議方案的審校方面傾注了大量的精力與熱忱。
在執(zhí)筆撰寫(xiě)本書(shū)的過(guò)程中，我指導(dǎo)的碩士研究生劉繼忠、白楊、熊政一、馬麗培、王坤和王帥做了大量的輔助性工作，尤其在后期撰寫(xiě)期間基本與我同步工作，每天無(wú)論早晚都堅(jiān)持完成當(dāng)天的資料收集與分析任務(wù)。每次看到他們工作到午夜并通過(guò)微信傳過(guò)來(lái)的工作成果、看到他們一天天在研究工作中的提升與成長(zhǎng)，是我一天中最為欣慰的時(shí)候。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)�；�的制度性研究，需要更多的人關(guān)注與投入。針對(duì)這一重大主題，我因能力所限，目前所做的工作主要是梳理性的，理論的架構(gòu)明顯不足，所以完成的內(nèi)容多傾向于實(shí)務(wù)層面，很多重要的理論解構(gòu)幾乎沒(méi)有展開(kāi)。
在梳理和分析三權(quán)分置政策發(fā)展過(guò)程的基礎(chǔ)上，本書(shū)圍繞農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的制度要素從如下六個(gè)方面展開(kāi)：
第一，事實(shí)的邏輯：選擇農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的社會(huì)和制度動(dòng)因分析。通過(guò)把集體土地權(quán)利結(jié)構(gòu)放置于社會(huì)結(jié)構(gòu)中進(jìn)行考察的方法，建構(gòu)集體土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的社會(huì)嵌入模型，確定集體土地各種權(quán)利在社會(huì)中的延展方向，以探尋農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的社會(huì)動(dòng)因、目前面臨的問(wèn)題及其形成的社會(huì)張力。在此基礎(chǔ)上，分析集體土地所有權(quán)主體、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體和土地經(jīng)營(yíng)主體變化帶來(lái)的各種問(wèn)題；分析三種集體土地權(quán)利內(nèi)容與形式的變化對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)造成的影響，并比對(duì)集體土地法定權(quán)利體系、學(xué)術(shù)界的各種爭(zhēng)論觀點(diǎn)和實(shí)踐中對(duì)集體土地權(quán)利的豐富分解方式，為未來(lái)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)立法奠定經(jīng)驗(yàn)分析基礎(chǔ)。最后確定本書(shū)城鄉(xiāng)一體化視野中農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的研究視角，即在制度探索方面需把農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)放置于城鄉(xiāng)要素及其流通方式升級(jí)的層面上展開(kāi)觀察和研究。
第二，政策的邏輯：從兩權(quán)分置到三權(quán)分置的集體土地政策供給分析。研究目的是厘清改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度的變化線索和制度供給情況，確定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度建構(gòu)的基本方向。為此，本部分通過(guò)對(duì)兩權(quán)分置制度框架進(jìn)行總體評(píng)述、對(duì)三權(quán)分置改革方案漸進(jìn)形成過(guò)程中的政策按照時(shí)間順序進(jìn)行梳理，確定農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的制度化動(dòng)力和實(shí)踐發(fā)展所形成的制度需求。
第三，制度性探索：農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)探索中的制度要素與架構(gòu)分析。本部分著力于分析、總結(jié)各地在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面積累的制度性經(jīng)驗(yàn)，采用的研究方法是分析81份關(guān)于集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的規(guī)范性文件和工作文件，以從中提取具有共性的經(jīng)驗(yàn)，并與中央近些年在該領(lǐng)域的總體部署進(jìn)行比較，使用同類合并的方式提煉形成農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)制度建設(shè)工具庫(kù)。具體主要提煉了如下工具庫(kù)：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)組織設(shè)置工具庫(kù)、地方集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式工具庫(kù)、地方農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體類型表、地方扶持農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的政策工具庫(kù)、各地土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民保障政策工具庫(kù)等。通過(guò)上述的政策梳理，發(fā)現(xiàn)目前形成的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)政策和制度尚存在失衡問(wèn)題，亟待從制度上進(jìn)一步完善。
第四，制度核心內(nèi)容：三權(quán)分置基礎(chǔ)上農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的制度架構(gòu)分析。本部分抓住土地就是土地，并不存在分散與集中的問(wèn)題，是設(shè)置于土地上的權(quán)利過(guò)于分散導(dǎo)致了經(jīng)營(yíng)與管理的分散這一客觀問(wèn)題，結(jié)合目前的制度失衡的領(lǐng)域，重點(diǎn)分析農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)制度建設(shè)的三大基礎(chǔ)問(wèn)題（政府責(zé)任、農(nóng)民保障與所有權(quán)實(shí)現(xiàn)）、集體土地的法定類型、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體的結(jié)構(gòu)狀況和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的行為模式等制度建構(gòu)中的重大核心問(wèn)題。尤其在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的行為模式方面，本書(shū)認(rèn)為需從權(quán)利分配 要素組合 協(xié)同經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)行為和全產(chǎn)業(yè)鏈的農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化行為兩個(gè)層面審視和建構(gòu)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)制度，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)中延展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈利益共享來(lái)彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的利潤(rùn)不足，解決農(nóng)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力不足、要素流失等問(wèn)題。農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)�；�是解決全產(chǎn)業(yè)鏈利益共享的關(guān)鍵方式。
第五，產(chǎn)業(yè)整體探索：整體產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)中的農(nóng)業(yè)與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。四十余年來(lái)，我國(guó)在農(nóng)地規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上同時(shí)探索了各種層次的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，在此過(guò)程中建設(shè)了各種綜合經(jīng)營(yíng)與發(fā)展載體。經(jīng)過(guò)持續(xù)積累，目前已逐漸進(jìn)入一二三產(chǎn)業(yè)融合、城鄉(xiāng)要素共享、全面市場(chǎng)化嵌入、社會(huì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的階段。本部分梳理分析了14類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)與發(fā)展載體，并進(jìn)一步分析其核心功能是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素流通與共享，基本實(shí)現(xiàn)方式是深度市場(chǎng)化并與社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷相融合，這是制度供給和制度探索的更大平臺(tái)，同時(shí)也是需要關(guān)注的領(lǐng)域，涉及農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)如何嵌入市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)結(jié)構(gòu)這類根本性問(wèn)題。
第六，制度建議：農(nóng)地經(jīng)營(yíng)保障法立法建議方案�；�于農(nóng)地依法承包后還需對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)立法的總體判斷，本部分使用本書(shū)的各項(xiàng)研究結(jié)論，草擬農(nóng)地經(jīng)營(yíng)保障立法建議方案，作為本研究的制度建設(shè)建議方案。
為便于學(xué)術(shù)交流與提供實(shí)務(wù)參考，本書(shū)把分析的過(guò)程性資料作為附錄，避免報(bào)告正文過(guò)于拖沓，歡迎讀者查閱。