建立健全全國碳排放權(quán)交易市場(全國碳市場)是中國生態(tài)文明體制改革的重要任務,是提高生態(tài)環(huán)境治理水平、完善環(huán)境資源價格機制的重要抓手,是探索利用市場機制控制溫室氣體排放的政策工具。2011年,中國獲得世界銀行市場伙伴準備基金(簡稱PMR)贈款,用于支持開展全國碳市場制度設計和深化研究。本書從全國碳市場總體設計、碳市場的若干關鍵要素(覆蓋范圍、總量設定、配額分配、MRV、抵消機制、遵約機制、市場交易監(jiān)管與價格調(diào)控等)的研究、國家、地方及企業(yè)開展的行動和實踐以及總結(jié)展望幾個方面,對中國PMR項目研究成果進行系統(tǒng)集成和凝練。
■ 相關部門鼎力支持,世界銀行PMR 項目研究成果集成凝練
■ 覆蓋全國六省市、八大行業(yè),300余家企業(yè)調(diào)研數(shù)據(jù)
■ 解讀分析國內(nèi)外碳排放路徑,預測碳排放交易機制發(fā)展方向
■ 支持全國碳市場建設行動與實踐,探索試點碳市場和全國碳市場銜接模式
前言
中國高度重視應對氣候變化,把應對氣候變化作為國家重大戰(zhàn)略納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,把控制溫室氣體排放作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要抓手,不斷完善應對氣候變化體制機制和政策目標體系。建立健全全國碳排放權(quán)交易市場(以下簡稱全國碳市場)是中國生態(tài)文明體制改革的重要任務,是提高生態(tài)環(huán)境治理水平、完善資源環(huán)境價格形成機制的重要抓手,是探索利用市場機制推動低碳發(fā)展的重要政策工具。
世界銀行于2011年成立市場伙伴準備基金(partnership for market readiness,簡稱PMR),支持發(fā)展中國家運用市場機制控制溫室氣體排放、實現(xiàn)低碳發(fā)展。中國同年以受贈國身份加入PMR,分2期共接受1000萬美元贈款,開展全國碳市場制度設計和深化研究,執(zhí)行期為2015年2月至2020年8月。在項目單位的共同努力下,中國PMR項目獲得2018年度世界銀行行長杰出成就獎。
中國PMR項目的目標是為中國建立全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場提供政策建議和技術支持。為保障項目取得預期效果,中國PMR項目建立了日常管理、溝通協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理體系,由項目指導委員會和項目管理辦公室兩級監(jiān)管。項目指導委員會由生態(tài)環(huán)境部(2018年機構(gòu)改革前為國家發(fā)展改革委)、財政部、工信部、證監(jiān)會、能源局、統(tǒng)計局相關司局組成,負責統(tǒng)籌、指導項目執(zhí)行,并對重大問題進行決策。生態(tài)環(huán)境部應對氣候變化司是項目指導委員會的主任單位,負責執(zhí)行項目指導委員會日常事務、召集項目指導委員會會議、指導項目管理辦公室開展日常項目活動。項目管理辦公室設在國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心(2019年前為國家發(fā)展改革委應對氣候變化司),負責項目執(zhí)行中的協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督。項目管理辦公室內(nèi)部也建立健全了采購、財務和管理工作制度,保障項目活動規(guī)范有效實施。為保障項目研究成果質(zhì)量,項目管理辦公室還設立了專家委員會,由科技部、國家能源局、中國工程院、國務院發(fā)展研究中心、國家氣候戰(zhàn)略中心、國家發(fā)展改革委能源研究所、清華大學等單位的專家組成。
在籌備階段,中國PMR項目基于當時對中國實際情況的研究,吸收了7個碳交易試點省市的初步經(jīng)驗,提出了《中國建立全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場的項目建議書》,該建議書反映了中國政府建設全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易體系的初步考慮,識別了全國碳市場的支撐體系、核心要素和應特別關注的問題。
中國PMR項目一期共包含了12個課題(附錄1)。2014年3月,中國PMR項目一期發(fā)布了800萬美元的總采購招標公告,開展了全國碳市場制度研究頂層設計,包括碳排放交易體系的覆蓋范圍、總量設定、配額分配方法和補充機制研究,交易管理辦法、機制和監(jiān)管體系研究,監(jiān)測、報告與核查體系研究,注冊登記系統(tǒng)功能擴展與完善,中央企業(yè)、電力企業(yè)和部分。▍^(qū)、市)參與全國碳排放交易關鍵問題研究等活動。
中國PMR項目第一期重點研究任務及邏輯關系框架如圖1所示。
2019年9月,中國PMR項目二期發(fā)布了200萬美元的總采購招標公告,在一期研究成果的基礎上,對全國碳市場運行中亟須解決的重點問題開展研究,包括全國碳市場注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)建設與運維評估監(jiān)管及與地方系統(tǒng)銜接研究、碳市場運維監(jiān)管研究及行業(yè)基準值研究、碳市場運行與氣候投融資政策的互動影響機制研究等活動。
項目在執(zhí)行過程中,通過項目招標采購及與其他國際機構(gòu)和國際合作項目的合作調(diào)動了100余家國際國內(nèi)研究機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、大學、政策咨詢機構(gòu)和企業(yè)參與項目研究活動。
項目各項活動穩(wěn)步推進,推動全國碳市場理論研究逐步深入。項目的研究成果政策轉(zhuǎn)化水平較高,為全國碳排放權(quán)交易體系建設相關重點任務提供了有力的技術支撐。在國家層面,部分產(chǎn)出已直接應用于全國碳市場的實際工作,或形成政策儲備,為2017年全國碳排放權(quán)交易體系的順利啟動提供堅強的技術支持。在地方層面,項目幫助山西、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、山東、重慶6個省(區(qū)、市)開展了參與全國碳排放權(quán)交易體系關鍵問題研究,并結(jié)合地方各自實際情況,制定了相關省(區(qū)、市)落實全國碳市場建設的重點工作任務、提出配額分配和遵約管理等方面的政策建議,增強了其參與全國碳市場建設的能力,鍛煉了相關。▍^(qū)、市)碳市場相關研究人員和管理隊伍。
同時,項目多次組織、參加國際研討及宣傳活動。在研究成果的基礎上,項目發(fā)布了全國碳市場系列培訓教材,以及針對碳排放數(shù)據(jù)管理和核查的專項培訓教材,累計培訓55場,約12400人次。此外,中國PMR項目還對部分省市的300余家全國碳市場重點排放單位碳排放情況開展了核查、復核和調(diào)研。
本書主要基于項目的研究成果,結(jié)合全國碳市場建設的實踐和進展,重點對全國碳市場的法律法規(guī)體系框架、覆蓋范圍、總量設定與配額分配、數(shù)據(jù)監(jiān)測報告與核算、履約機制、抵銷機制、體系鏈接,以及電力行業(yè)、中央企業(yè)和地方參與全國碳市場等方面的項目研究成果進一步凝練,形成項目的總體發(fā)現(xiàn)、研究結(jié)論和政策建議。本書不包括中國PMR項目追加贈款(項目二期)活動的內(nèi)容。
整個報告共分九章,內(nèi)容包括中國PMR項目概述、全國碳市場總體設計的考慮、碳市場的若干關鍵要素的研究,以及國家、地方及企業(yè)開展的行動和實踐及總結(jié)展望等幾個方面。電力行業(yè)、中央企業(yè)和地方參與全國碳市場等方面的研究成果,不僅與全國碳市場各要素的研究及建設緊密結(jié)合,也開展了相關能力建設等實踐活動,將以專欄形式作為各章節(jié)的有益補充。
張希良
河北農(nóng)業(yè)大學農(nóng)業(yè)機械化專業(yè)學士和碩士、清華大學系統(tǒng)工程專業(yè)博士,現(xiàn)為清華大學能源環(huán)境經(jīng)濟研究所教授、所長,清華大學校級研究團隊能源管理與氣候政策團隊負責人,國家生態(tài)環(huán)境保護專業(yè)技術人才(氣候變化領域),中國能源研究會常務理事兼能源系統(tǒng)工程專業(yè)委員會主任委員。研究興趣包括低碳能源轉(zhuǎn)型、氣候變化經(jīng)濟學、氣候變政策與機制設計等。主持了國家自然科學基金重大項目、國家研發(fā)計劃項目和國家社科基金重大項目。
馬愛民
國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心副主任,1985年畢業(yè)于北京大學經(jīng)濟地理專業(yè),獲碩士學位。
目錄
1全國碳市場設計的總體考慮
1.1建立全國碳市場的意義
1.1.1是踐行習近平生態(tài)文明思想的一個重要制度安排
1.1.2將在全球應對氣候變化市場機制建設中發(fā)揮重要作用
1.1.3是對中國應對氣候變化政策體系的重要發(fā)展和完善005
1.1.4全國碳市場將帶來顯著的協(xié)同效益
1.2碳市場設計與碳減排目標
1.3碳市場設計的指導原則
1.3.1碳市場一般性理論與中國的實際相結(jié)合
1.3.2碳市場設計與宏觀經(jīng)濟改革政策相一致
1.3.3統(tǒng)籌好近期與長遠、效率與公平之間的關系
1.3.4統(tǒng)籌好全國碳市場與地方碳市場試點和全球碳
市場發(fā)展的關系
1.3.5統(tǒng)籌好全國碳市場建設與電力市場化改革之間的關系
1.4全國碳市場設計的關鍵問題
1.4.1區(qū)域差異
1.4.2對經(jīng)濟發(fā)展的可能負面影響
1.4.3相關主管部門的職責分工
1.4.4不斷變化的宏觀環(huán)境
1.4.5未來國際連接的需求
2覆蓋范圍與配額總量設定
2.1覆蓋范圍
2.1.1確定覆蓋范圍的考慮要素
2.1.2覆蓋的溫室氣體種類和排放源類別
2.1.3覆蓋行業(yè)和排放門檻
2.1.4排放源邊界
2.2總量設定方法
2.2.1靈活總量的合理性
2.2.2自上而下的總量設定
2.2.3自下而上的總量設定
2.2.4兩種總量設定方法的協(xié)調(diào)
3配額分配
3.1配額分配的常用方法
3.1.1免費分配
3.1.2有償分配
3.2關于全國碳市場初期配額分配的主要考慮
3.2.1免費為主,拍賣為輔
3.2.2獎勵先進,懲戒落后
3.2.3循序漸進,逐步收緊
3.2.4目標導向,綜合平衡
3.2.5基于企業(yè)的履約年份實際產(chǎn)出進行配額分配
3.3配額分配方法及流程
3.3.1配額方法的影響分析
3.3.2分行業(yè)配額分配方法
3.3.3行業(yè)基準值的設定方法
3.3.4配額分配流程
3.4八個行業(yè)的配額分配方案
3.4.1電力(含熱電聯(lián)產(chǎn))行業(yè)
3.4.2有色金屬行業(yè)
3.4.3非金屬礦物制品業(yè)
3.4.4石化行業(yè)
3.4.5化工行業(yè)
3.4.6鋼鐵行業(yè)
3.4.7造紙及紙制品生產(chǎn)企業(yè)
3.4.8民航
4監(jiān)測、報告與核查
4.1監(jiān)測、報告與核查制度管理架構(gòu)及工作流程
4.1.1制度管理框架
4.1.2工作流程
4.2責任主體和責任邊界
4.3監(jiān)測要求
4.4報告要求
4.5核查要求
4.5.1核查機構(gòu)
4.5.2核查指南
5抵銷機制
5.1抵銷機制的作用與意義
5.2抵銷機制關鍵要素
5.2.1抵銷碳信用類型
5.2.2抵銷碳信用的項目來源地
5.2.3抵銷碳信用來源項目的類型
5.2.4抵銷碳信用使用上限
5.2.5抵銷碳信用的產(chǎn)生時間
5.3關鍵要素設計建議
6遵約機制
6.1法律基礎
6.2遵約周期和遵約要求
6.2.1主要碳市場的實踐
6.2.2關于全國碳市場的建議
6.3懲罰和激勵措施
6.3.1國內(nèi)外主要碳市場的處罰措施
6.3.2試點碳市場的激勵措施
6.3.3全國碳市場下的獎懲措施
7市場交易監(jiān)管與價格調(diào)控
7.1市場交易監(jiān)管
7.1.1交易監(jiān)管的重要性
7.1.2交易監(jiān)管體系的關鍵要素
7.2價格調(diào)控
7.2.1價格調(diào)控規(guī)則
7.2.2價格下限情景分析
7.2.3實施價格下限調(diào)控方法的相關政策建議
8支持全國碳市場建設行動與實踐
8.1支持國家政策制定
8.2提升地方主管部門管理能力
8.3提高企業(yè)參與碳市場能力
8.3.1分地區(qū)系列培訓
8.3.2分行業(yè)系列培訓
9結(jié)論與展望
附錄
附錄1中國PMR項目列表
附錄2八大行業(yè)溫室氣體排放報告補充數(shù)據(jù)表清單
附錄3全國碳市場發(fā)電行業(yè)設施數(shù)據(jù)填報示例
附錄4中國PMR項目支持開展的培訓活動清單
附錄5中國PMR項目培訓內(nèi)容設計
附錄6監(jiān)測、報告與核查體系培訓活動清單
附錄7分行業(yè)全國碳市場能力建設活動匯總表
參考文獻
專欄目錄
專欄1 中國電力行業(yè)碳排放現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢
專欄2 電力企業(yè)的碳成本
專欄3 碳市場配額總量的估算方法
專欄4 中國發(fā)電企業(yè)特征
專欄5 電力行業(yè)配額分配基準值研究
專欄6 電解鋁行業(yè)配額分配基準值研究
專欄7 水泥行業(yè)配額分配基準值研究
專欄8 配額試分配工作
專欄9 監(jiān)測、報告與核查的經(jīng)驗做法
專欄10 發(fā)電、水泥、電解鋁行業(yè)配額分配試算
專欄11 中國PMR項目支持開展能力建設的地區(qū)