編前語

非洲式治理現(xiàn)代化：多重尺度
李瑞昌張楚楚

非洲是全球最不發(fā)達國家集中的大陸，面臨嚴重的治理赤字。非洲民族解放運動距今多年，諸多非洲國家同發(fā)達國家、新興發(fā)展中國家的治理水平差距依然懸殊。2022年非洲聯(lián)盟委員會（African Union Commission）、聯(lián)合國開發(fā)計劃署等國際組織聯(lián)合發(fā)布的《非洲可持續(xù)發(fā)展目標報告》（Africa Sustainable Development Report）顯示，當前非洲仍有2.88億學齡兒童無法接受教育，65%的人口飽受土壤退化的困擾，超過90%的城市區(qū)域無法獲取污水處理服務（AU et al., 2022）。作為全球貧困率最高的地區(qū)，當前非洲每日生活費低于1.90美元的貧困人口超過4.75億人，是世界其他地區(qū)平均水平的9倍（Institute for Security Studies, 2022），貧困問題仍在困擾非洲。不僅如此，戰(zhàn)亂頻仍與政局動蕩則令地區(qū)民眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)加倍受損。根據(jù)《武裝沖突地點和事件數(shù)據(jù)項目》（Armed Conflict Location and Event Data Project）， 2022年非洲至少發(fā)生了3.6萬起暴力事件，造成超過5萬平民死亡（Yusuf, 2023）。相對于其他地區(qū)，非洲大陸地區(qū)沖突、軍事政變、恐怖主義、跨境犯罪等問題更為突出，各類傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全威脅交織疊加，嚴重削弱了社會穩(wěn)定性。按照全球風險和戰(zhàn)略咨詢公司Verisk Maplecroft發(fā)布的內(nèi)亂指數(shù)（Civil Unrest Index），在54個非洲國家中，37國被列為內(nèi)亂高風險與極端風險國家。在非洲地區(qū)，各國遠未達成國家治理體系現(xiàn)代化的目標，國家治理能力普遍備受考驗，甚至出現(xiàn)國家主權(quán)日趨弱化、國家體系與政府功能退化、國家認同感與歸屬感缺失、多國政治形態(tài)錯綜混雜與自相矛盾等難題（劉鴻武，2016）。
一、 非洲治理現(xiàn)代化失敗了嗎
在西方國家的文獻中，非洲國家治理經(jīng)驗常被視為治理不善（bad governance）的案例（Klosowicz, 2018）。基于這一敘事路徑，值得進一步爭論的問題包括：非洲國家治理不善的衡量標準是什么？非洲國家治理不善的原因何在？如何推動非洲國家治理現(xiàn)代化？
針對上述問題的回應，西方學術(shù)界大致展現(xiàn)出四種各有側(cè)重的理論路徑。第一種理論路徑關(guān)注的是非洲治理的制度環(huán)境弊端。在殖民遺產(chǎn)水土不服等負面效應逐步凸顯、獨立后非洲各國建構(gòu)滯后與政治轉(zhuǎn)型陣痛等多重因素作用下，該地區(qū)出現(xiàn)國家憲政制度安排的普遍失敗，選舉政治、政黨政治與現(xiàn)代文官體系極不成熟，政府難以獲得維系國家統(tǒng)一所需的權(quán)力，進而制約了國家通過吸納與整合社會資源化解社會矛盾的能力（Ndulo, 2003; Gberevbie, 2014）。
第二種路徑聚焦非洲治理的理念缺陷。受限于發(fā)展基礎薄弱、經(jīng)濟水平落后、專業(yè)人才短缺，非洲多國更傾向于快速積累物質(zhì)基礎，而對教育、科技、信息、生態(tài)、衛(wèi)生等多重軟領域存在資源投入不足、缺乏綜合規(guī)劃、政策與現(xiàn)實脫節(jié)等問題（Agbotui et al., 2021）。不僅如此，不少國家政局不穩(wěn)，黨派斗爭激烈且政府更替頻繁，致使治理議題政治化與公共政策碎片化，給政策執(zhí)行與實踐帶來阻礙（Jeary, 2022）。
第三種路徑強調(diào)非洲治理的主體行為失范。一方面，具有顯著集權(quán)傾向的非洲多國政府人員構(gòu)成具有高度同質(zhì)化特征，來自特定優(yōu)勢族群、地區(qū)與階層的政治精英高度攏權(quán)，與關(guān)鍵少數(shù)群體的利益訴求常常出現(xiàn)錯位（Acheson, 2008; Nabyonga�睴rem et al., 2021）。另一方面，該地區(qū)不少國家的政治權(quán)威并非體現(xiàn)于管理公共事務的官僚機構(gòu)中，而是掌握在執(zhí)政多年的魅力領袖之手，后者極易在公私領域界限模糊的背景下，出于私利壟斷國家資源與限制官僚體制的有效性（Ganahl, 2014）。
第四種路徑突出非洲治理的監(jiān)管不當。由于非洲大陸普遍存在傳統(tǒng)庇護政治（neo�瞤atrimonialism）與現(xiàn)代國家制度共存、非正規(guī)政治運作與正規(guī)體制機制并立的現(xiàn)象，央地垂直機構(gòu)之間與平行利益集團之間的政治交易難以獲得有效監(jiān)管，以至于非洲國家治理步入法治化、規(guī)范化與有序化仍然道阻且長（van de Walle, 2001）。
盡管國際學界對非洲治理問題的研究如火如荼，但是既有研究極易囿于固有的思維模式與話語體系。首先是分析框架線性化。受經(jīng)典現(xiàn)代化理論的影響，西方分析框架的一個基本假設就是傳統(tǒng)和現(xiàn)代的兩極對立，將傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型視為單向度線性過程。20世紀80年代，世界銀行及其他國際組織采用政府缺乏代表性、經(jīng)濟體系非市場化、政治權(quán)力個人化、行政系統(tǒng)低效化等標簽定義治理不善（Weiss, 2000）。按照這一邏輯，非洲國家大多是典型的反面教材。與此同時，西方的治理現(xiàn)代化理論還認為，要達到善治（good governance）應當建立在民主政治與自由市場經(jīng)濟這兩大基石之上，包括治理決策民主化、治理主體多元化、治理方法精細化、治理機制競爭化、治理過程透明化、治理技術(shù)科學化等特征（Power, 2003）。然而，傳統(tǒng)與現(xiàn)代并非涇渭分明的對立狀態(tài)，西方學術(shù)界有關(guān)治理成敗的簡單劃分也未必符合包括非洲諸國在內(nèi)的發(fā)展中國家的實際情況。例如一些學者發(fā)現(xiàn)，非洲低收入國家過度開展新自由主義改革或?qū)⒓觿≡�本脆弱的民生難題（Cole, 2005）。
其次是敘事結(jié)構(gòu)二元化。受西方區(qū)域國別研究范式的影響，傳統(tǒng)上有關(guān)發(fā)展中國家的治理著述常常采用東方學二元敘事結(jié)構(gòu)，著眼于西式現(xiàn)代化價值觀的研究關(guān)懷。其知識加工的主流做法是將基于西方國家案例的研究理論提升到一般性理論，再套用至亞非拉國家，并根據(jù)其適用性進行理論的拓展與修正，進而將復制西化模式與道路視為探尋發(fā)展中國家治理缺陷與提出改革藥方的基本出發(fā)點（Doornbos, 2003）。不過，所謂的西式治理模式頗為籠統(tǒng)，事實上美國、西歐各國、澳大利亞等國家的治理模式各有特色，而亞非拉國家同西方國家的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎、歷史傳統(tǒng)、文化氛圍截然不同。因此，深化對治理現(xiàn)代化路徑多樣性的認識，探討各地區(qū)本土化與自主化治理路徑，日益成為發(fā)展中國家治理研究的重要關(guān)切和新議題。
最后是內(nèi)外因素割裂化。受傳統(tǒng)發(fā)展經(jīng)濟學主要流派的影響，大量有關(guān)非洲治理的文獻將內(nèi)因或外因作為切入點，試圖回答與解決非洲國家因何長期欠發(fā)達的問題。內(nèi)因論關(guān)注本地制度設計、協(xié)調(diào)機制、規(guī)范構(gòu)建與政策執(zhí)行（Guy, 2015），外因論則強調(diào)殖民主義負面遺產(chǎn)、世界經(jīng)濟體系的不平等結(jié)構(gòu)特征、外部力量的政治經(jīng)濟干預等因素（McFerson, 2009）。盡管這兩種分析路徑各有建樹，但明顯簡化了實際復雜性，特別是有關(guān)本土發(fā)展和外部環(huán)境之間相互作用機制的研究不足。
二、 非洲式治理現(xiàn)代化何以可能
毫無疑問，無論是現(xiàn)代化理論、治理理論還是治理現(xiàn)代化理論都是作為現(xiàn)代化先行者的西方國家理論工作者構(gòu)建起來的。自18世紀西方工業(yè)革命帶來現(xiàn)代化以來，現(xiàn)代化似乎成為發(fā)展中國家發(fā)展的目標和路徑；與此同時，探討總結(jié)發(fā)達國家的經(jīng)驗以及開發(fā)和指導發(fā)展中國家現(xiàn)代化，成為自20世紀30年代以來各種現(xiàn)代化理論創(chuàng)建的基礎。20世紀七八十年代，隨著社會科學出現(xiàn)解釋力瓶頸，許多經(jīng)典研究范式越來越難以描述與詮釋經(jīng)歷快速變革的現(xiàn)實世界。在混合經(jīng)濟日益盛行，介于市場與國家之間的機構(gòu)制度討論卻明顯滯后的背景下，治理理論被賦予了突破傳統(tǒng)學科與分析框架局限性的時代內(nèi)涵。1989年世界銀行在《撒哈拉以南：從危機到可持續(xù)發(fā)展》（Sub�睸aharan Africa: From Crisis To Sustainable Growth）報告中首次運用治理危機（governance crisis）來描述非洲國家的發(fā)展狀況，自此治理這一術(shù)語逐漸成為深受西方乃至世界各地學界關(guān)注的研究重點，政治學、行政學、管理學等領域涌現(xiàn)出大量將治理作為研究對象的著述。
根據(jù)全球治理委員會發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》，治理（Governance）一詞被界定為公共或私人的個體和機構(gòu)管理共同事務之諸多方式的總和，它調(diào)和相互沖突或截然不同的利益，而且是采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程（施巍巍，2007）。不同于統(tǒng)治（Government）與管理（Management），治理代表一種新興的治國理政思想，主要呈現(xiàn)如下基本特征：其一是治理目的公共性，旨在有效實現(xiàn)公共利益；其二是治理主體多元性，淡化公共與私人部門間的界限，既包括政府，也包括非國家行為體（斯莫茨等，1999）；其三是治理對象的廣泛性，不僅囊括政府權(quán)力所涉領域，還涵蓋與國家公共事務相關(guān)的管理活動和政治活動；其四是治理性質(zhì)的協(xié)商性，而非自上而下的強制行動；其五是治理方式靈活性，打破傳統(tǒng)上簡單借助市場機制或國家計劃方式協(xié)調(diào)的二分法窠臼，強調(diào)正式制度安排與非正式協(xié)商并重，多種手段綜合施策。
2023年2月，習近平總書記發(fā)表重要講話，指出不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有助于為現(xiàn)代化穩(wěn)步前行提供堅強制度保證。國家治理現(xiàn)代化有賴于國家治理體系及其運行過程的發(fā)達順暢，也需要強有力的國家治理能力為其保駕護航。何增科的研究發(fā)現(xiàn)，國家治理體系現(xiàn)代化的目標，在于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、改善民生與民權(quán)以及實現(xiàn)可持續(xù)穩(wěn)定等方面績效，從而最大限度地增進公共利益（何增科，2014）。為實現(xiàn)上述目標，需要不斷提升國家治理能力，構(gòu)建政府、公民對社會政治事務協(xié)同治理的制度體系，發(fā)揮各類治理主體的自身效能，確保規(guī)則和程序的執(zhí)行力度，實現(xiàn)國家與社會的平衡發(fā)展（俞可平，2014）。
黨的二十大報告中明確概括了中國式現(xiàn)代化五個方面的中國特色，深刻揭示了中國式現(xiàn)代化的科學內(nèi)涵：一是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，二是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，三是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化，四是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，五是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。中國式現(xiàn)代化既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的鮮明特色。進一步講，一個國家選擇什么樣的現(xiàn)代化道路，是由其歷史傳統(tǒng)、社會制度、發(fā)展條件、外部環(huán)境等諸多因素決定的。國情不同，現(xiàn)代化途徑也會不同。實踐證明，一個國家走向現(xiàn)代化，既要遵循現(xiàn)代化一般規(guī)律，更要符合本國實際，具有本國特色。因此，可以說，非洲必將也必然會找到適合自身的現(xiàn)代化之路，構(gòu)建出非洲式治理現(xiàn)代化理論。
三、 非洲式治理現(xiàn)代化的理論嘗試
基于以上論述，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化并沒有靈丹妙藥。盡管西方學界試圖建立和推行一套通用的現(xiàn)代化治理理論系統(tǒng)和敘事結(jié)構(gòu)，但是這種努力日益遭到質(zhì)疑。其根本原因在于一般性理論的解釋力是有限的，并不能涵蓋全部的特殊經(jīng)驗。因此，有必要突破西式現(xiàn)代化價值觀指導區(qū)域國別知識體系，避免亞非拉案例僅成為維護西方理論與話語體系的點綴。對此，中國學界有責任、有意識扭轉(zhuǎn)理論和話語上被動局面，立足發(fā)展中國家的視角，針對非洲地區(qū)的實際治理經(jīng)驗開展細致分析與理論建構(gòu)。《復旦公共行政評論》編輯部愿意為此積極嘗試，邀請了國內(nèi)數(shù)名出色的學者圍繞如下宏觀問題進行探討：新形勢下，非洲各國的治理呈現(xiàn)何種特征？有沒有非洲式治理現(xiàn)代化的模式與道路？非洲的地區(qū)經(jīng)驗究竟是獨一無二的，還是具有某種普遍性？
本輯所收錄的13篇原創(chuàng)成果是中國學者從學術(shù)視角對上述議題的思考。具體而言，各篇文章主要從三重治理尺度入手探討非洲治理經(jīng)驗。尺度之一是非洲是一個區(qū)域，是一個內(nèi)部既緊密相連又非常松散的區(qū)域，在國際視野中，即將非洲視為一個整體又關(guān)注每個國家個體，這使得非洲式治理現(xiàn)代化具有第一個特征：跨界治理，即跨越部落、國家和地區(qū)等政治實體的治理；尺度之二是非洲是由諸多部落、國家和地區(qū)等多種政治實體組成，每個政治實體自身治理也有著獨特的民族、宗教和文化特性；尺度之三是非洲仍是世界最大發(fā)展中地區(qū)，接受世界諸多國家、地區(qū)和國際組織援助，援助已經(jīng)成為非洲治理的重要組成部分，基于此，本輯共分三個專題研討非洲式治理現(xiàn)代化的多個議題。
專題一是非洲跨界治理，研究非洲地區(qū)組織與政府間如何開展跨界治理協(xié)作，如何通過多層次的集體行動應對共同的跨域治理難題�！斗侵拶Y源治理轉(zhuǎn)型：動力與表現(xiàn)》一文研究非洲資源治理的理念變化、政策調(diào)適與規(guī)范建設�！冻�越新自由主義：非洲債務治理的邏輯、障礙與發(fā)展》一文探討了管理非洲債務的挑戰(zhàn)和范式，強調(diào)需要從新自由主義市場導向的債務向以發(fā)展為導向的債務治理模式轉(zhuǎn)變�！杜R時性安全倡議的興起與非洲安全治理體系轉(zhuǎn)型》一文探討臨時性安全倡議推動非洲安全治理的影響，評估其打擊地區(qū)極端主義的績效�！对阢Ｕ撝惺�效：尼羅河流域倡議組織政治與技術(shù)雙軌架構(gòu)分析》一文分析尼羅河流域倡議組織在跨界河流治理中逐漸遭遇邊緣化困境的過程與原因。
專題二是非洲國家治理，分析非洲各國如何在國家治理問題上兼顧本土傳統(tǒng)與外來知識，如何平衡自上而下的治理機制與自下而上的治理需求。《非洲國家的土地分權(quán)與經(jīng)濟發(fā)展》通過實證分析檢驗了土地分權(quán)和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，拓展了分權(quán)改革和經(jīng)濟發(fā)展理論�！斗侵薜貐^(qū)典型收縮城市識別與投資風險探討基于20132021年人口網(wǎng)格及夜間燈光數(shù)據(jù)》一文探討了非洲城市治理中出現(xiàn)的城市收縮現(xiàn)象、空間分異特征與影響因素識別�！稊�(shù)字經(jīng)濟背景下非洲跨境數(shù)據(jù)流動與個人信息保護研究以尼日利亞為例》《21世紀的北非高等教育治理改革研究：模式、特征與啟示》《當代摩洛哥的多重制衡外交策略探析》分別基于具體的國別研究探討當前非洲國家在推動數(shù)字治理、教育治理與外交治理轉(zhuǎn)型中面臨的挑戰(zhàn)與應對方式。
專題三外援與非洲治理轉(zhuǎn)型，探討域外大國如何通過非洲舞臺展現(xiàn)自身參與全球治理的主張，并運用政策工具影響該地區(qū)的國家治理方式與績效。其中，《國家介入與外部援助：全球南方社會治理的選擇與變異以非洲為例》一文探討了國家介入和外部援助的互動博弈如何影響社會治理的選擇與變異，《歐盟對非洲經(jīng)援戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與困境：以全球發(fā)展戰(zhàn)略為參照》與《美非數(shù)字基建合作的動力、特征與挑戰(zhàn)》分析了傳統(tǒng)西方大國對非洲的投資與援助對非洲本地行為主體制定和選擇制度的作用機制，《海灣國家介入非洲之角的動因與成效探析》一文聚焦新興發(fā)展中國家對影響非洲各國治理的政策工具選擇及其深層邏輯。
本輯聚焦非洲經(jīng)驗為思考治理現(xiàn)代化提供了新的研究視角。在研究方法上，不僅包括強于邏輯解釋的田野調(diào)查等定性研究方法，也包括強于相關(guān)性分析的大數(shù)據(jù)等量化分析手段。在研究范圍上，既包括針對非洲區(qū)域的宏觀梳理，亦不乏基于具體國別的微觀分析。在研究對象上，既包含針對少數(shù)國家的細節(jié)與歷史描述，也包含基于大N統(tǒng)計分析的規(guī)律探索。
本輯得以出版，離不開作者、評審專家和各位學界同仁的支持。離不開復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院的支持與資助�！稄偷┕�共行政評論》編輯部對所有參與者表示特別感謝。