1.1　問題的提出
　　中國正處于城市化的關(guān)鍵期，國家高度重視城市化戰(zhàn)略，認(rèn)為未來最大的發(fā)展?jié)摿�、最大的�?nèi)需在城鎮(zhèn)化，協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是成功跨越中等收入陷阱的基本手段，是實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇（李克強(qiáng)，2012）。
　　城市化是一個復(fù)雜的社會轉(zhuǎn)型與演進(jìn)過程，包括一系列緊密聯(lián)系的結(jié)構(gòu)變化，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、人口、科技、環(huán)境和社會等諸多領(lǐng)域（諾克斯等，2011）。一般認(rèn)為，城市化的標(biāo)志主要包括三個方面，即人口比重變化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型（工業(yè)化）和空間形態(tài)調(diào)整。其中，空間形態(tài)調(diào)整或者說土地城市化，是前兩個方面的基礎(chǔ)和保障，無論是人口城市化，還是工業(yè)化進(jìn)程，都要以農(nóng)村土地向城市轉(zhuǎn)用為前提。解決好土地問題是工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。
　　近年來，隨著城市擴(kuò)張加快，圍繞農(nóng)地轉(zhuǎn)用特別是征地的糾紛不斷。在城市化快速推進(jìn)和高增長的背后，無序的土地開發(fā)與大拆大建浪費了土地資源，危及糧食安全，破壞了生態(tài)環(huán)境；侵害了農(nóng)民利益，擴(kuò)大了收入差距，影響了社會公平；損害了政府形象，激化了官民矛盾，破壞了社會和諧。在城市化進(jìn)程中有效控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用的規(guī)模與速度，避免利益沖突過激，是各國面臨的共同難題，在當(dāng)下的中國，這一任務(wù)更為艱巨而緊迫。
　　農(nóng)地轉(zhuǎn)用是現(xiàn)行土地制度最堅硬的內(nèi)核，是土地增值收益分配的中心與樞紐。在中國，政府在這一領(lǐng)域?qū)嵤┝巳�面干預(yù)，體現(xiàn)了濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，不僅以國際通行的用途管制來保護(hù)耕地資源，而且通過“所有制管制”鎖定政府和資本主導(dǎo)的利益分配格局，作為土地名義所有者的農(nóng)民則無力分享土地增值的盛宴。
　　改革開放后特別是近幾年，國家和地方都在嘗試改革探索，如以土地制度改革為核心的成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，廣東和江蘇等地的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，浙江的土地發(fā)展權(quán)交易試驗。但總體而言，這些改革或者只是在原有制度框架下的邊際調(diào)整，或因羈絆于現(xiàn)有制度而暫時擱淺或效果受限。
　　對于農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度改革的方向與戰(zhàn)略已經(jīng)有了很多的研究和分析，社會各界、不同領(lǐng)域的學(xué)者從自己的視角出發(fā)，給出了各種各樣的改革方案和政策建議。其中不乏真知灼見，但仍有一些關(guān)鍵問題有待回答。例如，在中國土地資源配置方面，政府和市場的定位究竟是什么？土地征收和農(nóng)地市場化轉(zhuǎn)用的邊界如何劃分？通過何種機(jī)制實現(xiàn)土地增值收益的合理分配，產(chǎn)權(quán)在其中發(fā)揮什么樣的作用？如何確立農(nóng)民主體地位？維護(hù)農(nóng)民利益的切入點在哪？