《北大—林肯中心叢書·聯(lián)邦制全球?qū)υ挼?卷：踐行財政“聯(lián)邦制”》：
　　導(dǎo)論：財政“聯(lián)邦制”的原則
　　安瓦 沙（Anwar Shah）
　　很多國家都已開始重新審視不同層級政府的作用、政府與私人部門和民主社會的關(guān)系，以此來提升政府為公民服務(wù)的效力和效率。這一反思重燃了世界范圍內(nèi)財政“聯(lián)邦制”原則和實踐的研究興趣。聯(lián)邦制能夠防止集權(quán)剝削和分權(quán)機會行為的威脅，同時還將決定權(quán)帶給公民。財政“聯(lián)邦制”的原則取決于財政體制的設(shè)計，即稅收、支出和監(jiān)管功能在政府間是怎樣分配的，以及政府間轉(zhuǎn)移支付體制。這些安排對提供公共服務(wù)的效率和公平至關(guān)重要。
　　本章從回顧聯(lián)邦制的基本概念開始，討論了聯(lián)邦財政機構(gòu)的基本概念。本章提出的財政“聯(lián)邦制”原則均基于經(jīng)濟學(xué)前提，因此這些原則僅在經(jīng)濟研究中成立。一些國家可能按照各自的情況更廣泛地將政治學(xué)、社會學(xué)和歷史學(xué)等納入考慮范疇。
　　對于財政補貼分配相關(guān)基礎(chǔ)概念的討論是在稅收配置理論回顧的前提下展開的，接著論述了稅基和稅收分享的概念以及轉(zhuǎn)移支付機制�？偨Y(jié)部分集中論述了財政“聯(lián)邦制”文獻涉及的主要議題。
　　聯(lián)邦制的基本概念
　　權(quán)力在不同層級政府之間的憲法劃分包括三類，即單一制、聯(lián)邦制和邦聯(lián)制（cofederal）。
　　單一制
　　單一制國家擁有單一或多層級政府，其所有政府作用的控制權(quán)都集中于中央政府。單一制政府有利于集中決策和促進民族團結(jié)。由于均勻和平等地集中提供公共服務(wù)，單一制國家的運行成本比分開提供公共服務(wù)要高。全球絕大多數(shù)國家（據(jù)2006年統(tǒng)計，193個國家中的148個國家）都是單一制政府。城邦國家新加坡和摩納哥屬于單層單一制政府；中國、埃及、法國、印度尼西亞、意大利、日本、韓國、新西蘭、挪威、菲律賓、葡萄牙、瑞典、土耳其和英國都是多層單一制政府。因此，某些單一制國家（如中國、丹麥、挪威和瑞典）的財政分權(quán)比一些聯(lián)邦制國家（如澳大利亞和印度）做得還要好。
　　聯(lián)邦政府
　　聯(lián)邦政府都是多層級的，每一層級政府都有獨立承擔和共同承擔的決策責任。聯(lián)邦制意味著地理單元組成部分“聚集在一起”或者“團結(jié)在一起”，發(fā)揮全球范圍內(nèi)大大小小民族的優(yōu)勢。這些民族自治州或者是地緣廣袤而無法兼顧細節(jié)，或者是地緣狹小而無法掌控大局1。以“聚集在一起”的視角認識聯(lián)邦制，丹尼爾 艾拉扎爾指出并詳細闡述了“聯(lián)邦制”一詞的拉丁文詞源“合約”（foedus），意思是“聯(lián)盟”（league）、“協(xié)商”（treaty）、“契約”（compact）2。最近，羅伯特 因曼認為，“聯(lián)邦”一詞能夠代表任何形式的政府，只要該政府是形成一個聯(lián)盟的、組合的政府，而地方政府的唯一責任就是承認中央政府對重大事件所做決策的合法性3。“聚集在一起”更加適用于成熟的聯(lián)邦制國家，如美國、加拿大以及最新成立的歐盟。以“團結(jié)在一起”這一不同的視角來認識聯(lián)邦制，也可以被稱為“新聯(lián)邦制”，代表著州—地方政府分權(quán)責任的一種嘗試，目的是克服地區(qū)和地方對中央政權(quán)的不滿。這一視角也是推動單一制國家對聯(lián)邦制原則感興趣的重要動力，它更加適合相對年輕的聯(lián)邦制國家，如巴西和印度，以及正在向聯(lián)邦制邁進的國家，如伊拉克、西班牙和南非。政府的聯(lián)邦模式會促使決策權(quán)的分權(quán)，因此，有助于更加自由地選擇、提供更加多樣化的公共服務(wù)，提高政治參與度，促進創(chuàng)新和明確責任4。聯(lián)邦制也有利于處理地區(qū)沖突。然而，這一體制在共享地區(qū)可能對復(fù)雜和混亂的重大事件不可控，并且要求制度安排能夠保障國家安全、確保地區(qū)公平和維持國內(nèi)共同市場。
　　聯(lián)邦制國家通常都屬于以下兩種模型中的一種：二元聯(lián)邦制（dual federalism）或者合作聯(lián)邦制（cooperative federalism）。在二元聯(lián)邦制下，聯(lián)邦和州政府的責任是分離并獨立的。根據(jù)威廉姆 瑞克爾的論述，在這種體制下，“（1）兩級政府共同管理土地和人民；（2）每一級政府至少在一個領(lǐng)域具有自主權(quán)；（3）在各自的管轄范圍內(nèi)，每一級政府的自主權(quán)都有一定的監(jiān)管”5。在合作聯(lián)邦制下，不同層級政府的責任大都是重疊的。在這兩個模型下，財政層級的組織形式都保證了國家和州政府在各自的責任范圍內(nèi)擁有獨立的管轄權(quán)，并且在此范圍內(nèi)具有平等地位。與此同時，國家和州政府在這種安排下通常會出現(xiàn)競爭和不合作的情況。在二元聯(lián)邦制下，政府要么選擇自己出面來解決（做“夾心蛋糕”），要么通過協(xié)調(diào)機構(gòu)來解決。在“夾心蛋糕”模式下，如墨西哥、馬來西亞和俄羅斯的實踐，在不同層級政府之間，除聯(lián)邦關(guān)系外，還存在著一種單一制的官僚作風(fēng)。國家政府始終高高在上，并且擁有不通過州政府而直接處理地方政府的選擇權(quán)。地方政府不擁有任何憲法規(guī)定的政治地位，只是州政府的簡單延伸，且權(quán)力也由州政府賦予。通過協(xié)調(diào)機構(gòu)來解決問題的二元聯(lián)邦制下，州政府享有獨立于聯(lián)邦政府的重要的自治權(quán)，且地方政府只是州政府的附屬，與聯(lián)邦政府幾乎沒有或完全沒有直接關(guān)系。澳大利亞、加拿大、印度、巴基斯坦和美國，都屬于通過協(xié)調(diào)機構(gòu)來解決問題的二元聯(lián)邦制國家。
　　在實踐中，合作聯(lián)邦制模式有三種類型，即相互依存型、相互影響型（marble cake）和相互獨立型。對于相互依存型，德國和南非（具有聯(lián)邦特征的單一制國家）是實踐的代表。聯(lián)邦政府決定政策，州和地方政府實施聯(lián)邦政府已經(jīng)出臺的政策。在這一類型下，鑒于聯(lián)邦對政策制定的主導(dǎo)地位，州/省政府可以通過下議院（眾議院）對聯(lián)邦政策決定提出建議。在德國和南非，州政府由國會的眾議院（分別是德國聯(lián)邦參議院和南非的省級議會）代表。在相互影響型的合作聯(lián)邦制模式下，不同層級政府的責任往往是重疊的或是共擔的，并且所有州政府在聯(lián)邦政府眼中都是一視同仁的。有三塊領(lǐng)土和四種語言地區(qū)的比利時就屬于這種類型。最后，合作聯(lián)邦制模式中的相互獨立型，所有層級的政府都享有自治和平等的地位，并且不以通過橫向和縱向來調(diào)節(jié)政策。巴西是這一聯(lián)邦制模式的唯一實踐國。
　　競爭聯(lián)邦制模型是由財政“聯(lián)邦制”文獻構(gòu)造出的理論模型，至今沒有任何國家對這種模型進行純粹的實踐。按照這種模型，所有層級的政府之間都存在重疊的責任，并且它們都有權(quán)對政策從橫向和縱向進行調(diào)節(jié)來滿足人民對公共服務(wù)的要求6。一些分析者認為這種競爭模型有助于創(chuàng)建學(xué)習(xí)型政府和更有效率的政府，這樣的政府顯然更利于體察民情、落實民意。
　　聯(lián)邦國家的政府雖然都采用聯(lián)邦的模式，但是聯(lián)邦政府對地方政府的影響是不同的。在澳大利亞、德國、印度、馬來西亞、墨西哥和巴基斯坦，聯(lián)邦政府對地方政府的影響非常強；在尼日利亞和美國，聯(lián)邦政府對地方政府的影響屬于次強；在巴西、加拿大和瑞士，聯(lián)邦政府對地方政府的影響很弱。在最后一組國家中，聯(lián)邦對州政府的控制是十分有限的，并且州政府對本州的稅基和稅率有很大的決定權(quán)。在中央集權(quán)的聯(lián)邦制國家中，聯(lián)邦政府規(guī)定使用條件的財政補貼在很大程度上影響著州和地方政府的優(yōu)先權(quán)。澳大利亞作為一個中央集權(quán)的聯(lián)邦制國家，憲法要求聯(lián)邦政府符合地區(qū)差別政策。
　　聯(lián)邦國家的不同也表現(xiàn)在州和地方政府對國家政策的影響上。在許多國家，聯(lián)邦機構(gòu)與州和地方機構(gòu)之間有著清晰的區(qū)分（相互依存型聯(lián)邦制或相互影響型聯(lián)邦制），在澳大利亞和加拿大，這兩級政府通過官員和部長會議相互影響。在德國和南非，州/省政府對國家機構(gòu)有直接話語權(quán)（相互影響型聯(lián)邦制）。在美國，地區(qū)和地方聯(lián)盟在國會中起著至關(guān)重要的作用。在一些聯(lián)邦國家，憲法要求所有立法機構(gòu)都必須承認最高權(quán)力屬于人民。例如，加拿大所有立法機構(gòu)都必須服從于《加拿大人權(quán)憲章》。在瑞士，聯(lián)邦制的實踐是通過法律體系而不是通過聯(lián)邦國家組織形式來實現(xiàn)的，主要的立法變化需要通過全民公決批準，這種直接民主規(guī)定間接地加強了公共服務(wù)的分權(quán)程度。在所有聯(lián)邦國家中，地方政府對聯(lián)邦政府和州政府的影響仍然屬于體制外影響因素，且這種影響非常弱。
　　不對稱的聯(lián)邦制。聯(lián)邦國家的政府雖然都采用聯(lián)邦制模式，但卻不必以整齊劃一的方式對待州政府，通常提供彈性空間來滿足州政府的不同需求或要求，或者對于特定地區(qū)施加聯(lián)邦意愿。這一類型決定了某些州相較于其他州要受到不平等待遇。例如，俄羅斯的車臣和印度的克什米爾較其他州享有更少的自治權(quán)�；蛘呗�(lián)邦政府可以對待一些州比其他州更加寬松一些，給予它們更多權(quán)力，如馬來西亞的沙巴、沙撈越以及加拿大的魁北克。一些聯(lián)邦國家則為州政府提供自由選擇權(quán)，可以通過選擇順從聯(lián)邦政府的制度而獲得更公平的待遇，也可以選擇不順從聯(lián)邦政府的制度而獲得不公平的待遇。這些選項在加拿大、西班牙和歐盟（除英國和丹麥）是作為一種制度被提供的7。
　　市場維護聯(lián)邦制。巴里 溫加斯特對聯(lián)邦體制進行了理論意義上的比較分析。市場維護聯(lián)邦制是一個理想中的聯(lián)邦體制8，表現(xiàn)在：①多個政府都要有明確的職責；②州政府對地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的自治權(quán)擁有基本權(quán)力；③聯(lián)邦政府應(yīng)維持內(nèi)部統(tǒng)一市場；④所有政府都要面對它們各自的決策帶來的財政結(jié)果（硬預(yù)算約束）；⑤政治權(quán)力應(yīng)制度化。
　　邦聯(lián)制政府
　　在邦聯(lián)制體系中，一般政府都是作為成員，通常沒有獨立的稅收權(quán)力和支付權(quán)能。美國在1781~1787年都采用邦聯(lián)制。聯(lián)合國、歐盟和獨立國家聯(lián)合體（簡稱獨聯(lián)體，Commonwealth of Independent States，CIS），以及聯(lián)合了11個共和國家的前蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟（簡稱前蘇聯(lián)）基本都采用邦聯(lián)制。邦聯(lián)制體系適用于內(nèi)部具有同質(zhì)性的共同體，與完全不同質(zhì)的同盟不同。然而，歐盟隨著時間的變化也已經(jīng)開始承擔一些聯(lián)邦的責任。
　　財政“聯(lián)邦制”的起源
　　基于效率、責任、管理和自治權(quán)，幾種廣為接受的理論為財政分權(quán)的憲法提供了強有力的依據(jù)9。
　　基本規(guī)定
　　喬治 斯蒂格勒提出了司法管轄權(quán)設(shè)計的兩項原則10：①一個具有代表性的政府與公民走得越近，工作就進展得越好；②公民應(yīng)當有權(quán)對自己所需公共服務(wù)的類型和數(shù)量進行投票。
　　這兩個原則表明決策應(yīng)當在最接近公民的政府層級發(fā)生，才能與分配的效率目標相一致。因此，司法管轄權(quán)的最大規(guī)模是隨著規(guī)模經(jīng)濟的特定情況和成本效益溢出效應(yīng)的變化而變化的。
　　財政均等
　　司法管轄區(qū)設(shè)計的相關(guān)理念由公共選擇理論發(fā)展而來。曼瑟爾 奧爾森認為，如果政治管轄區(qū)和利益地區(qū)重疊，那么免費搭車問題就能夠被克服，并且邊際效益等于產(chǎn)品的邊際成本，從而確保最優(yōu)化地提供公共服務(wù)11。使政治管轄區(qū)與利益地區(qū)相等，被稱為“財政均等的原則”，它要求每一個公共服務(wù)都有一個獨立的管轄區(qū)。華萊士 奧茨提出了一個相關(guān)的理論，叫做“對應(yīng)原理”12。對應(yīng)原理認為，管轄區(qū)決定著每一項公共服務(wù)的提供順序，因此應(yīng)當精確設(shè)定私人對這些公共產(chǎn)品的消費。這一理論適用于存在大量重疊管轄區(qū)的情況。
　　分權(quán)理論
　　根據(jù)奧茨提出的“分權(quán)理論”，“每一項公共服務(wù)都必須由管轄區(qū)提供，管轄區(qū)在提供公共服務(wù)時，應(yīng)是可控制的最小地理地區(qū)，并內(nèi)化了公共服務(wù)供給的成本和效益”13。這一理論也默認了存在大量重疊管轄區(qū)這一前提。布魯諾 弗雷和萊納 埃辛伯杰（Reiner Eichenberger）發(fā)展了這一理論，定義了功能、重疊與競爭性管轄區(qū)（functional，overlapping，and competing jurisdictions，F(xiàn)OCJ）。他們認為，管轄區(qū)可以通過功能這條線索組織在一起，地理重疊的個人和社區(qū)在競爭性管轄區(qū)中可以進行自由選擇。瑞士蘇黎世州的學(xué)校社區(qū)和北美的特定行政區(qū)就是在實踐FOCJ的概念14。
　　補充原則
　　歐盟提出的補充原則認為，稅收、財政支出和管制功能都應(yīng)當由低層級的政府來完成（即最接近公民的政府層級），除非是特別有必要的情況，才移交給高層級的政府來分配。
　　責任分配
　　分配問題，或者說不同層級政府間的補貼分配、征管分配和稅收功能分配，是聯(lián)邦國家最為基本的問題。財政“聯(lián)邦制”的相關(guān)問題認為，財政應(yīng)當根據(jù)功能進行劃分。換言之，支出責任的劃分，包括征管功能的活動，必須遵循稅收的職責劃分，因為稅收配置是由不同層級政府的支出要求所決定的，此前無法做出任何決定。在對支出進行分權(quán)的同時，應(yīng)當注重對稅收的分權(quán)，以便州和地方政府不是完全依賴聯(lián)邦政府的有條件補貼。如果州和地方政府對提高本州的收入水平不負任何責任，那么這些政府也不會真正從成本—效益的角度出發(fā)來提供當?shù)氐墓�共服�?wù)。如果州和地方政府可支配的財政收入比它們所要求的花費多，那么它們也有動力去削減稅收或者提高公共部門的工資。
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