在人類生存的地球，世界上最大規(guī)模的環(huán)境狀態(tài)變化正在北極發(fā)生。
在未來(lái)幾十年中，氣候的變化將使北極從持續(xù)千萬(wàn)年的海洋冰蓋變?yōu)榧竟?jié)性的無(wú)冰海洋，從一個(gè)遙不可及的荒原變成一個(gè)擁有開闊水域的大洋。北冰洋的改變將創(chuàng)造一個(gè)人類從未經(jīng)歷過(guò)的自然系統(tǒng)。其演變之劇烈、發(fā)展之迅速，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人們先前的預(yù)計(jì)。2012年9月北極夏季海冰范圍減少再次創(chuàng)歷史紀(jì)錄，達(dá)到347萬(wàn)平方公里，而1980年同一月份的海冰范圍約為780萬(wàn)平方公里。過(guò)去幾十年，海冰面積是按照每10年8%的速度縮減。北極地區(qū)溫度上升、永久凍土層解凍，以及冰川、冰架大面積融化、海冰面積銳減等現(xiàn)象強(qiáng)有力地證明了全球變暖對(duì)北極海域產(chǎn)生了重大影響；而北極海域?qū)е碌谋鶎尤诨瘜��?huì)反作用于全球氣候系統(tǒng)，加速引起全球氣候變暖。參見Arctic Council，Arctic Marine Shipping Assessment 2009 Report(AMSA)，http://wwwarcticgov/publications/AMSA_2009_Report_2nd_printpdf；參見Arctic Climate impact assessment，http://wwwaciauafedu/PDFs/ACIA_Policy_Documentpdf。自然環(huán)境的這種變化影響的將不只是北極地區(qū)，而是整個(gè)星球。北極的變化，特別是環(huán)境和生態(tài)的變化，其影響和后果已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出北極的地理分界線，傳遞到北極周邊地區(qū)甚至全球。人類在北極之外的行為也會(huì)影響到北極的自然和生態(tài)環(huán)境。作為依托于自然而生存的人類，在自然變化來(lái)臨之日，除了不安，還應(yīng)付諸行動(dòng)。與此同時(shí)，人類需調(diào)整自己的生活和生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)以及社會(huì)權(quán)力安排來(lái)適應(yīng)新的自然系統(tǒng)，并在不同的認(rèn)同團(tuán)體間建立起新的社會(huì)治理機(jī)制。在變化中尋求環(huán)境和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的平衡，尋求利益和持續(xù)發(fā)展的機(jī)會(huì)。
極地氣候變暖加劇了冰蓋的消融。人們?cè)诠餐瑧?yīng)對(duì)氣候變化的同時(shí)，對(duì)隨之而來(lái)的資源開采、航道利用、漁業(yè)捕撈和旅游資源的開發(fā)備感興趣。曾幾何時(shí)，因?yàn)楸睒O天寒地凍、人煙稀少，也因?yàn)槿祟惖目萍妓�平較為落后，工業(yè)發(fā)展并沒有大規(guī)模染指北極。如今，人類不斷提升的探測(cè)技術(shù)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)北極蘊(yùn)藏著豐富的金礦、鉆石和其他礦藏，全球18%未開采的石油和30%未開采的天然氣也集中于北極地區(qū)。氣候變暖在數(shù)十年內(nèi)將使得北極海冰在夏季消失，北極航道的商業(yè)利用已經(jīng)提上世界主要航運(yùn)公司的日程。
與此同時(shí)，環(huán)繞北冰洋的五個(gè)沿岸國(guó)家愈發(fā)強(qiáng)勢(shì)地主張它們對(duì)北極地區(qū)的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利以及管轄權(quán)。其他的北極國(guó)家、當(dāng)?shù)鼐用�、社�?huì)團(tuán)體以及非北極國(guó)家同樣也在發(fā)表它們對(duì)北極治理的觀點(diǎn)。在北極變化過(guò)程中，北極地區(qū)的人民求發(fā)展、求生存、求環(huán)境，各種政治和利益團(tuán)體也求權(quán)利、求資源、求利益。人類社會(huì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，一旦人們充分了解了來(lái)自外界風(fēng)險(xiǎn)的信息，并逐漸形成較為一致的看法，那么采取并實(shí)施統(tǒng)一的、必要的措施就變?yōu)榭赡�。人類社�?huì)作為自然界最復(fù)雜、最具組織能力的社會(huì)系統(tǒng)，一旦因?yàn)闂l件變化而失去平衡，則必然會(huì)在吸納新的因素、考慮新的成本、期待新的收益的基礎(chǔ)上，通過(guò)社會(huì)間的博弈、妥協(xié)過(guò)程建立新的制度平衡。目前的北極正處在這樣一個(gè)時(shí)期：自然的變化打破了北極的生態(tài)平衡，自然的變化所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)打破了既有的北極社會(huì)平衡，而二者之間的相互影響又打破了自然生態(tài)和人類社會(huì)之間的平衡。當(dāng)北極嚴(yán)重的環(huán)境和生態(tài)問(wèn)題及經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)同時(shí)出現(xiàn)在人們面前時(shí)，建立起新的北極治理制度的任務(wù)就無(wú)法回避了。本書將要展現(xiàn)的就是人類面對(duì)北極自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的變化重建治理制度的過(guò)程。
第一節(jié)變化中的北極概念
北極在哪里？范圍有多大？這是一個(gè)確定而又模糊的概念。當(dāng)我們討論北極問(wèn)題時(shí)，有必要討論一下北極的空間范圍，以及相關(guān)的主要問(wèn)題。說(shuō)北極范圍是一個(gè)明確的地理概念，那是因?yàn)榈乩韺W(xué)上有一個(gè)以地球維度劃分的北極圈的概念。根據(jù)這個(gè)劃分，北緯66°33′44″以北地區(qū)可以稱作“北極地區(qū)”。北極地區(qū)包括了北極極點(diǎn)附近地區(qū)，以及北極圈內(nèi)的土地和海洋。如果將地緣政治和人類因素包含在內(nèi)，則可以這樣描述，北極地區(qū)包括了北冰洋和與之相鄰的8個(gè)國(guó)家的部分領(lǐng)土。這8個(gè)國(guó)家分別是美國(guó)、加拿大、俄羅斯、丹麥（格陵蘭）、芬蘭、冰島、挪威和瑞典。以上的劃分方法或者體現(xiàn)了地理氣候的相鄰性，或者包含了基于歷史關(guān)聯(lián)和生活傳統(tǒng)等文化上的相鄰性。基于此，我們說(shuō)北極地理范圍是明確的。
近些年更多關(guān)于北極空間范圍的定義出現(xiàn)了。這些定義的出現(xiàn)，不是為了挑戰(zhàn)北極地理概念的科學(xué)性，也不是挑戰(zhàn)北極8國(guó)對(duì)其領(lǐng)土和海洋權(quán)益的擁有權(quán)，而是為了北極具體領(lǐng)域的治理�？茖W(xué)地進(jìn)行空間劃分為領(lǐng)域治理提供了科學(xué)實(shí)施的空間依托。如在北極漁業(yè)的治理區(qū)域過(guò)程中，劃分就是一個(gè)“對(duì)三維海洋空間進(jìn)行特殊用途的分析和分配的過(guò)程，這一過(guò)程有助于政治進(jìn)程所設(shè)定的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)共同實(shí)現(xiàn)的愿景”。Douvere F，Ehler C，New perspectives on sea use management:initial findings from European experience with marine spatial planning，Journal of Environmental Management，2009，90:78科學(xué)地劃分海洋治理空間將有助于有限資源的合理使用，確保脆弱生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性。合理而科學(xué)的空間劃分將增進(jìn)各利益攸關(guān)方之間在這一空間的良性互動(dòng)，這樣的互動(dòng)結(jié)果可以平衡人類對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和環(huán)境治理之間的矛盾。
北極理事會(huì)不同的工作組對(duì)于北極的空間劃分都有著自己的基于學(xué)科和治理需要的定義。北極動(dòng)植物保護(hù)工作組（CAFF）和北極監(jiān)測(cè)與評(píng)估工作組（AMAP）就有著不同的定義（如圖1-1所示）。關(guān)于北極的空間范圍劃分還存在著7月份10℃等溫線（海洋區(qū)域則以海水表面溫度5℃為等溫線基準(zhǔn)）以北地區(qū)的概念。這一概念反映在植物生長(zhǎng)上，就是樹木生長(zhǎng)區(qū)和苔原地帶的區(qū)分線。
圖1-1北極范圍圖
國(guó)際海事組織在制定《極地水域航行船舶強(qiáng)制性規(guī)則》時(shí)，必須對(duì)極地的區(qū)域概念，也就是規(guī)則適用的南極和北極空間范圍做一個(gè)定義。國(guó)際海事組織對(duì)北極水域的定義如下：北極水域是指位于由北緯58°、西經(jīng)42°到北緯63°37′、西經(jīng)35°27′的連線以北，至北緯67°3′9″、西經(jīng)26°33′4″的恒向線，隨后至斯瓦爾巴德群島的恒向線，揚(yáng)馬延島以及由揚(yáng)馬延島至熊島的南岸，從熊島到卡寧諾斯角的一個(gè)大圓弧線，從亞洲大陸北部海岸向東到白令海峽，從白令海峽向西直到北緯60°的伊皮爾斯基，然后隨著北緯60°緯線向東，包括埃托林海峽，從北美洲大陸北部海岸向南直到北緯60°，接著沿北緯60°緯線向東至西經(jīng)56°37′1″，最后至北緯58°、西經(jīng)42°。IMO，Development of a Mandatory for Ships Operating in Polar Waters:Report of the Intersessional Working Group，SDC1/3，10 October 2013，p8
在國(guó)際海事組織制定《極地水域航行船舶強(qiáng)制性規(guī)則》過(guò)程中，國(guó)際地球之友（FOEI）等環(huán)境保護(hù)組織在規(guī)則適用邊界劃分問(wèn)題上，提出了基于北極水域動(dòng)物生態(tài)活動(dòng)圈劃分的提案。FOEI的提案反映的是“生物地區(qū)主義”運(yùn)動(dòng)的主張，它追求一種主動(dòng)適應(yīng)各種生態(tài)要求的生活方式和治理方式。生物地區(qū)主義者按照所謂“生物地區(qū)”的地緣政治實(shí)體來(lái)組織社會(huì)和訂立制度，這種生物地區(qū)不是依據(jù)政治因素來(lái)武斷地劃定，而是重視自然條件的特征，如分水嶺的存在、動(dòng)植物種群的變遷、土地類型或者地質(zhì)形態(tài)的差異。\\\\[美\\\\]丹尼爾·A科爾曼著，梅俊杰譯：《生態(tài)政治：建設(shè)一個(gè)綠色社會(huì)》，上海譯文出版社，2006年版，第102頁(yè)。
2011年5月12日，第七屆北極理事會(huì)外長(zhǎng)會(huì)議在丹麥格陵蘭島首府努克舉行，與會(huì)國(guó)家外長(zhǎng)簽署了北極理事會(huì)成立15年以來(lái)首個(gè)正式協(xié)定——《北極�？账丫葏f(xié)定》，就各成員國(guó)承擔(dān)的北極地區(qū)搜救區(qū)域和責(zé)任進(jìn)行了規(guī)劃。作為北極理事會(huì)第一個(gè)具有法律約束力的協(xié)議，它需要落實(shí)責(zé)任，確保搜救措施得到落實(shí)，因此必須對(duì)相關(guān)國(guó)家在北極的搜救范圍作出明確劃定（圖1-2）。
圖1-2北極搜救協(xié)定范圍圖
資料來(lái)源：北極門戶網(wǎng)站,http://libraryarcticportalorg。