什么是結構性改革，它為何如此重要？
　　吳敬璉
　　著力推進供給側結構性改革，是2015年11月中央財經(jīng)領導小組和12月中央經(jīng)濟工作會議確定的重大舉措，也是今后一段時期貫穿整個經(jīng)濟工作的主線。
　　但是，圍繞供給側結構性改革，實際上還存在不少爭論。比如，中國經(jīng)濟發(fā)展進入下行通道，從根本上說是由于需求側的強度不夠，還是由于供給側的效率低下？再比如，什么是結構性改革，它到底是要改結構，還是要改體制？對于這些問題，不管在理論上還是在實際工作中都存在不同的意見。
　　今天我想著重講一講自己對后一方面問題的理解，也就是什么是結構性改革，它為何如此重要。
　　結構調整和結構改革
　　“供給側結構性改革”的提法實際上包含兩個含義不同的“結構”。
　　第一層含義的“結構”，是指經(jīng)濟結構，也就是資源配置的結構。在從供給側探究中國經(jīng)濟減速的原因時我們發(fā)現(xiàn)，最主要的問題是由于資源錯配，使經(jīng)濟結構發(fā)生了扭曲，導致效率下降。
　　從供給側觀察，經(jīng)濟增長由三個基本驅動力量，即勞動、資本和效率推動。從本世紀初期開始，中國經(jīng)濟增長原先所依靠的驅動力量開始消退，例如人口紅利逐漸消失，工業(yè)化和城市化過程中產(chǎn)業(yè)結構改變，也就是所謂“庫茲涅茨過程”（Kuznets Process）導致的效率提高也開始減速。與此同時，粗放增長方式，即主要依靠投資驅動的增長方式所造成的經(jīng)濟結構扭曲和資源錯配卻愈演愈烈。在這種情況之下，中國經(jīng)濟的潛在增長率從本世紀第一個十年開始下降，出現(xiàn)了經(jīng)濟下行的趨勢性變化。
　　從以上分析得出的治本之策，就是通過資源的再配置，優(yōu)化經(jīng)濟結構，提高供給側的質量（效率）。
　　第二層含義的“結構”，是指體制機制的結構。“結構性改革”講的，正是這后一種結構的改革。這兩種“結構”不可混淆。如果把它們混為一談，就會用經(jīng)濟結構的調整去取代體制結構的改革。我國的歷史經(jīng)驗表明，這樣做會造成十分消極的后果。
　　由政府直接“調結構”不但無效，還會產(chǎn)生反效果
　　針對中國經(jīng)濟存在的問題，無疑需要進行資源的再配置，以便改善經(jīng)濟結構，提高效率。當前改善經(jīng)濟結構的重點是實現(xiàn)“三去一降一補”（去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板）。
　　問題是怎樣才能真正做到資源的優(yōu)化再配置？進行資源的再配置可以有兩種不同的方式：一種是按照國家的計劃和規(guī)劃、政府的政策要求，通過行政命令來調整國民經(jīng)濟的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、地區(qū)等結構；另外一種是在反映資源相對稀缺程度的價格信號的引導下，通過市場的作用來實現(xiàn)資源的優(yōu)化再配置。
　　在過去相當長的一段時期內(nèi)，中國習慣于沿襲計劃經(jīng)濟的傳統(tǒng)，用第一種方式、由政府用行政手段來“調結構”。但是，歷史經(jīng)驗表明，這種方法“調結構”通常是無效的，甚至具有相反的效果。
　　早在改革開放初期，政府領導人就已經(jīng)意識到，中國的產(chǎn)業(yè)結構存在嚴重扭曲，效益受到損害，需要進行調整。所以，在20世紀70年代末和80年代初曾經(jīng)進行過兩次大的經(jīng)濟調整。在當時政府主導資源配置的條件下，這種調整是通過行政手段進行的，比如規(guī)定哪些產(chǎn)業(yè)或部門應該縮減，哪些產(chǎn)業(yè)或部門應該增強，然后用行政指令或誘導政策促其實現(xiàn)。在原有體制下由政府進行結構調整的根本問題在于：結構扭曲往往就是由體制缺陷和政策偏差造成的，而且政府沒有辦法判定什么樣的結構才是好的結構。因此，調整通常會產(chǎn)生兩方面的負面結果：一個是由于政府并不知道什么是好的結構，即使調整到位，也并不能建立更好的經(jīng)濟結構；另外一個是由于造成結構扭曲的體制和政策因素并沒有改變，一次調整過后要不了多久，舊的結構重新復歸，又需要進行另一次調整。
　　在當時的情況下，市場還沒有生長起來，政府處在資源配置的絕對主導地位，因此以行政手段為主進行結構調整，自然是唯一可能的選擇。后來通過80年代中期的初步改革和90年代以后的系統(tǒng)性改革，市場逐漸成長和發(fā)育起來，但是許多政府部門認為用行政命令那只看得見的手進行調整，才能很快見效，所以，在90年代甚至直到21世紀，各級政府仍然偏好用行政手段調整結構，結構扭曲問題也一直沒有得到解決。
　　2004年出現(xiàn)經(jīng)濟“過熱”以后，對于宏觀經(jīng)濟到底是“全面過熱”還是“局部過熱”，發(fā)生了爭論。當時有三種不同的意見：第一種認為沒有發(fā)生過熱，也不贊成采取總量緊縮政策，說是“股市剛剛起來，不能一盆冷水潑下去”。第二種認為出現(xiàn)了經(jīng)濟過熱，主張采取緊縮措施，防止股票和房地產(chǎn)市場泡沫膨脹，最終導致崩盤。不過這兩種意見都沒有被領導接受。被肯定的是第三種意見，即認為中國經(jīng)濟只是出現(xiàn)了“局部過熱”，而并沒有發(fā)生“全面過熱”，因此，只要采取措施抑制“過熱部門”的擴張，就能保證國民經(jīng)濟的穩(wěn)定協(xié)調發(fā)展。在這種思想的指導下，國務院頒布了《促進產(chǎn)業(yè)結構調整暫行規(guī)定》。國家發(fā)改委也隨即會同國務院有關部門制定了《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》，把產(chǎn)業(yè)劃分為鼓勵、限制和淘汰三類，要求采取“有保有壓”和“有扶有控”的措施進行結構調整：一方面對所謂“過熱產(chǎn)業(yè)”進行控制和清理，另一方面對政府選定的產(chǎn)業(yè)進行扶持。這種“有保有壓”和“有扶有控”的調整并沒有見效，經(jīng)濟結構的扭曲反而變得更加突出了。
　　在這種情況下，國務院在2006年3月發(fā)出《關于加快推進產(chǎn)能過剩行業(yè)結構調整的通知》，指出鋼鐵、電解鋁、電石等行業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)出現(xiàn)“明顯過�！�，要求根據(jù)不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同企業(yè)的具體情況，有保有壓，“堅持扶優(yōu)與汰劣結合，升級改造與淘汰落后結合，兼并重組與關閉破產(chǎn)結合，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和企業(yè)結構”。文件雖然也提到要深化改革和充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，但是由于市場化改革依然停滯，實際上主要采取的辦法是按照指令性指標“淘汰落后產(chǎn)能”。因此，結構調整的工作進行得并不順利。比如鋼鐵行業(yè)是2006年化解產(chǎn)能過剩的重點產(chǎn)業(yè)，可是調控的結果卻是越調越多，全國鋼鐵產(chǎn)能從2003年的2.5億噸左右提升到2012年的10億噸左右。
　　2008年全球金融危機發(fā)生以后，中國除了面對部分行業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩的問題之外，還遇到GDP增長速度下降的問題。這時，除了“擴需求、保增長”外，國務院還做出決定，把大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為重點經(jīng)濟工作之一，要求用財政、金融和其他手段大力扶持七種戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。由于用補貼、政策優(yōu)惠來扶持指定產(chǎn)業(yè)造成價格信號扭曲和成本失真，使得光伏、LED等受到各級政府扶持的產(chǎn)業(yè)很快也變成了產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)。
　　于是，2013年國務院和有關部委連續(xù)發(fā)出七個文件，要求對一系列“產(chǎn)能嚴重過剩的產(chǎn)業(yè)”進行治理。國務院發(fā)出的《關于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》指出，我國的“傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能普遍過剩，特別是鋼鐵、水泥、電解鋁等高消耗、高排放行業(yè)尤為突出”，要求通過五年努力，化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的工作取得重要進展，達到產(chǎn)能規(guī)模基本合理、發(fā)展質量明顯改善等目標。
　　總的來說，用行政手段解決結構扭曲的問題，效果很差，有時還適得其反，過剩產(chǎn)能越調越多，而政府大力扶持的產(chǎn)業(yè)卻往往成為新的產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)。
　　轉變發(fā)展方式長期未能見效的根本原因在體制
　　提高供給質量、優(yōu)化經(jīng)濟結構、實現(xiàn)發(fā)展方式轉型，并不是21世紀初才提出來的新要求。這一問題實際上已經(jīng)提出幾十年了，但一直沒有得到解決。
　　早在1981年，全國人民代表大會就批準了國務院提出的“今后經(jīng)濟建設的十大方針”�！笆�大方針”包括多項改善產(chǎn)業(yè)結構的要求，希望能夠通過它們的貫徹，“圍繞著提高經(jīng)濟效益，走出一條經(jīng)濟建設的新路子”。1995年制訂的“九五”規(guī)劃（1996—2000年）又正式提出了“轉變經(jīng)濟增長方式”的要求，其中非常重要的內(nèi)容也是改善經(jīng)濟結構。到2002年的中共十六大提出“走新型工業(yè)化道路”。后來2007年講的“轉變經(jīng)濟發(fā)展方式”，2013年講的“跨越中等收入陷阱”，針對的其實都是同一個問題。這就是優(yōu)化經(jīng)濟結構和提高效率。但是多年來成效不大，其中的經(jīng)驗教訓很值得汲取。
　　由于“十五”規(guī)劃（2001—2005年）期間，經(jīng)濟增長方式轉型出現(xiàn)了反復，經(jīng)濟結構有進一步惡化的趨勢，引發(fā)了2005年到2006年制訂“十一五”規(guī)劃（2006—2010年）期間的一場要不要轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、怎樣才能轉變經(jīng)濟增長方式的大討論。這場討論得出的一個很重要的結論是： 這一轉型之所以步履維艱，是因為存在“體制性障礙”。當時說的體制性障礙，核心內(nèi)容就是政府仍然在資源配置中起決定性的作用。
　　我在參加這次大討論的過程中寫了一本書——《中國增長模式抉擇》（上海遠東出版社2005年初版，2008年增訂）。書里介紹了當時討論的情況。對于為什么增長模式轉型、結構調整不能取得預期成效，列舉了很多具體的原因，比如把GDP增長作為政績的主要考核標準、政府擁有過多的資源配置權力，等等。歸結起來，就是十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》所指出的“體制性障礙”，或者如十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》所說：政府仍然在資源配置中起著決定性的作用，抑制甚至排斥了市場機制作用的發(fā)揮。
　　“三去一降一補”也要靠市場起決定性作用
　　中國經(jīng)濟目前面對的結構問題越來越突出，所以需要通過“三去一降一補”（去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板）來實現(xiàn)資源的再配置和經(jīng)濟結構的優(yōu)化。不論過去的歷史經(jīng)驗還是經(jīng)濟學的理論分析都告訴我們，要實現(xiàn)這一任務，必須靠市場在資源配置中發(fā)揮決定性的作用。當然，也要更好地發(fā)揮政府的作用，在這里，市場的作用和政府的作用都要有準確的定位。
　　為什么實現(xiàn)經(jīng)濟結構優(yōu)化和“三去一降一補”要靠發(fā)揮市場的決定性作用呢？這是因為：市場有兩個基本功能：一是能夠有效地配置資源，二是能夠建立起激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性的激勵機制。說到底，“三去一降一補”就是要靠這兩個最重要的機制才能夠實現(xiàn)。市場機制具有實現(xiàn)資源有效配置和建立正確激勵機制這兩個方面的優(yōu)勢，它們是行政手段所無法做到的。比如要壓縮鋼鐵業(yè)的過剩產(chǎn)能，老辦法是由行政機關規(guī)定計劃指標，要求限期壓縮多少萬噸“落后產(chǎn)能”，然后把計劃指標層層分解下達到各個部門、各個地區(qū)和各個企業(yè)。壓縮任務通常只能按企業(yè)的大小、設備的新舊等“硬指標”“一刀切”，否則就壓不下去。然而根據(jù)這樣的標準，被切掉的往往并不是效率最差的設備和企業(yè)。而且每個行政部門都要保護自己的產(chǎn)業(yè)，甚至縱容企業(yè)增加產(chǎn)能。再比如“補短板”的實質是加快效率較高、供不應求的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。用行政的辦法也跟市場激勵的辦法很不一樣，主要靠政治動員和運用政府的財政政策、信貸政策、補貼政策去扶持一些政府認定應該發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和應當做強做大的企業(yè)，和依靠市場機制獎優(yōu)罰劣與實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，效果就完全不一樣。
　　在發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的同時，政府應當怎樣更好地發(fā)揮作用呢？據(jù)我理解，所謂“更好地發(fā)揮政府的作用”，是不要落入過去政府包辦一切的老套路。政府要做的不是直接出手去調結構，而是提供公共品；不是操控市場和干預微觀經(jīng)濟，而是為市場的運作提供更好的條件，為企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者提供穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境和良好的法治環(huán)境。當然，它還要在一些市場不能起作用的地方發(fā)揮作用，比如說用社會保障體系來對下崗職工的基本生活需要進行托底，支持基礎科研，建立基礎教育體系，等等�？偠�言之，政府的作用是提供公共品，而不是直接干預微觀企業(yè)的經(jīng)濟決策。
　　為什么要“著力推進結構性改革”
　　如果說理論分析和實踐經(jīng)驗都表明，要完成結構調整和結構優(yōu)化的目標，必須主要依靠市場的力量，問題的癥結就在于：能夠使市場在資源配置中起決定性作用的制度基礎，即1993年的中共十四屆三中全會決定和2013年的中共十八屆三中全會決定所說的“統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系”，還沒有完全建立起來。中國在20世紀末宣布已經(jīng)初步建立了社會主義市場經(jīng)濟的基本框架，但是市場體系還不完備，其中許多重要的子系統(tǒng)還沒有建立起來，即使已經(jīng)初步建立，也還很不完善，存在諸多缺陷�？傊�，還不足以承擔有效配置和再配置資源的重任。
　　在這種情況下，唯一的出路就是盡快通過改革，把統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系及其法治基礎建立和完善起來。
　　正是在這樣的背景下，2013年的中共十八屆三中全會通過了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2014年的中共十八屆四中全會通過了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，2015年中央領導又提出了著力推進結構性改革的要求。
　　人們常常以為 “結構性改革”是一個中國特有的提法，其實并不是這樣�！敖Y構性改革”（structural reform）是一個在市場經(jīng)濟國家文獻里常見的說法。我查了一些文獻，在一個國家的市場經(jīng)濟制度已經(jīng)建立起來但其中的某些制度架構仍然存在問題，需要對這些不夠完善的、存在缺陷的制度架構進行改革時，這種改革就被稱為“結構性改革”。我們習慣于把從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的改革叫作“體制改革”。當這個短語被譯成英文的時候，也常常用“structural reform”，即“結構性改革”來表達。
　　像我這樣年紀的人，最早接觸“結構性改革”這個說法，大概是從20世紀五六十年代“共產(chǎn)主義論戰(zhàn)”中中方的批判文章里看到的。當時的批判文章指稱，意大利共產(chǎn)黨總書記陶里亞蒂主張對西方國家進行“結構改革”，這意味著改良主義和對革命的背棄。后來接觸得更多的，是最近十多年來一些市場經(jīng)濟國家一再提出要進行結構性改革。最近的G20財政部長和中央銀行行長會議公報，也提出20國集團各國都需要進行結構性改革。
　　總之，結構性改革是市場經(jīng)濟國家常用來指稱局部性改革的概念。既然中國已經(jīng)宣布初步建立社會主義市場經(jīng)濟的基本框架，現(xiàn)在要對其中部分架構進行改革也是應有之義。所以，在這個意義上，運用這樣一種說法來概括當前要進行的改革，也是完全可以的。
　　其他國家進行結構性改革的實踐對我們也是有啟發(fā)意義的。比如說，我今天講演的題目，就是從英國《經(jīng)濟學人》雜志2014年12月的一篇文章“What Structural Reform Is and Why It Is Important”（“什么是結構性改革，它為何如此重要”）借用來的。2004年的時候，國際貨幣基金組織（IMF）曾經(jīng)建議一些國家進行結構性改革，當時的IMF研究中心主任拉詹（R. Rajan）寫了一篇短文來解釋他們所建議的改革，題目叫作“結構性改革為什么那么難”（Why Are Structural Reforms So Difficult·）。文章說，結構性改革取得的成果、帶來的益處是長期的，但是從短期來說，有一部分人會受損，所以很難被人們所接受。我在這里要說的不是結構性改革的難易問題，而是拉詹對什么是結構性改革所做的言簡意賅的界定。跟我們現(xiàn)在遇到的情況相類似，當時有些人認為許多經(jīng)濟問題是由于需求過�；虿蛔阍斐傻摹＠�詹表示不同意這種判斷，他指出：“許多經(jīng)濟問題是由市場運行中的問題造成的，而不是因為資源短缺或者總需求過剩或不足。在大多數(shù)經(jīng)濟學家眼中，此時顯然需要進行結構性改革，即改變支配市場行為的制度架構和監(jiān)管架構。”這就是說，結構性改革是對制度架構和監(jiān)管架構進行的改革。
　　總之，需要明確的是，“結構性改革”講的是針對體制機制架構的改革，通過這種改革，把統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系建立起來，并且通過市場作用的發(fā)揮來實現(xiàn)經(jīng)濟結構的優(yōu)化和供給質量的提高。
　　六個方面的改革需要抓緊推進
　　為了完成建設統(tǒng)一開放、競爭有序市場體系的宏偉任務，我們需要進行多方面的改革。十八屆三中全會規(guī)定了336項改革任務，其中直接跟經(jīng)濟有關的就有200多項。這些任務當然有輕重緩急之分，不可能一蹴而就。根據(jù)最近各界人士提出的一些迫切需要重點進行的改革項目，我認為以下六個方面的改革特別需要抓緊進行。
　　一是簡政放權的制度化，加快制定和執(zhí)行市場進入的負面清單。十八屆三中全會決定采取市場經(jīng)濟和法治國家的通行做法，對市場進入實行負面清單制度。根據(jù)企業(yè)和公民個人“法無禁止即可為”和各級政府“法無授權不可為”的原則，國務院部署制定兩個清單：一個是市場進入的負面清單，一個是政府授權的正面清單。政府授權的正面清單看起來比較困難，但市場進入的負面清單是市場經(jīng)濟的一項基本制度，必須加快進行。這不但涉及公民的基本權利，還牽涉到對外經(jīng)濟關系，比如在中美投資協(xié)定的談判中，這就是一項重要議題。
　　二是全面推進金融改革。金融改革的核心議題——利率市場化和匯率市場化進行得比較順利，甚至超出了原來的預期。但是僅有這兩項重要的價格改革還不足以保證整個金融體系改革成功。其他方面的改革也必須加快。比如說金融市場的監(jiān)管體系，十八屆三中全會要求從事前的審批為主轉變?yōu)槭轮惺潞蟮暮弦?guī)性監(jiān)管為主，就需要加快實現(xiàn)。在當前杠桿率居高不下的情況下，一方面民間的投資意愿低落，另一方面由于資產(chǎn)負債表衰退，人們不愿意把資金放到流動性比較低的實體經(jīng)濟。此時加快金融體系改革就具有更為重要的意義。
　　三是國有經(jīng)濟改革。這是一個很重要的領域，因為雖然國有經(jīng)濟在整個國民經(jīng)濟中所占的比例只有三分之一左右，但它掌握著最重要的社會資源，它所處的行業(yè)又往往是國民經(jīng)濟中具有居高臨下地位的制高點。目前相當一部分國有企業(yè)效率低下，而且存在持續(xù)下降的趨勢。如果這種情況不能較快改變，就會拖住整個國民經(jīng)濟的后腿。十八屆三中全會決定對國有經(jīng)濟改革有一個重大突破，就是要把對國有企業(yè)的管理由直接管企業(yè)（即“管人、管事、管資產(chǎn)”）為主轉變?yōu)楣苜Y本為主。這是一項具有重大意義的改革，因為只有這樣才能在國有控股公司和國有參股公司中建立起有效的公司治理結構，也才能實現(xiàn)各類企業(yè)之間的公平競爭。
　　四是競爭政策的貫徹。我們過去把貫徹競爭政策叫作“反壟斷執(zhí)法”，現(xiàn)在國際上通行的說法是“貫徹競爭政策”，后一種說法可能比前一種來得確切。我們必須清醒地認識到競爭是市場制度的“靈魂”。正如“二戰(zhàn)”后德國市場體制的締造者艾哈德（L. W. Erhard）所言，戰(zhàn)后德國“經(jīng)濟奇跡”的實質，乃是“來自競爭的繁榮”。前幾天，國務院發(fā)出了《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，為確立競爭的基礎性地位邁出了重要的一步。文件指出，在當前的現(xiàn)實生活中，“地方保護、區(qū)域封鎖，行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷，違法給予優(yōu)惠政策或減損市場主體利益等不符合建設全國統(tǒng)一市場和有違公平競爭的現(xiàn)象”還廣泛存在。加之在我們國家有些人還受到傳統(tǒng)政治經(jīng)濟學反競爭思維的影響，認為“競爭和無政府狀態(tài)”是資本主義腐朽性的集中表現(xiàn)。而且在社會主義條件下，不同所有制企業(yè)之間也不應當有公平競爭。事實上，沒有公平競爭就不可能發(fā)現(xiàn)價格，也不可能實現(xiàn)獎優(yōu)罰劣、優(yōu)勝劣汰和促使企業(yè)努力創(chuàng)新。所以抓緊貫徹競爭政策仍是一項重大的改革任務。
　　五是加快自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設。現(xiàn)在自由貿(mào)易試驗區(qū)已經(jīng)從上海一地推廣到全國好幾個地區(qū)，但是看來這一試驗的質量還有待提高。中央領導人曾經(jīng)明確指出過，自由貿(mào)易試驗區(qū)的意義在于“營造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境”“促使貿(mào)易投資便利化”。貿(mào)易和投資規(guī)則的進一步提高是一個世界性的趨勢，中國需要努力適應。自貿(mào)區(qū)試驗不但在對外經(jīng)濟關系上有意義，而且直接有助于促進統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系的建立和完善。所以這方面的試驗應該加快進行，防止把“營造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境”的試驗等同于過去的政策優(yōu)惠等低層次的做法。
　　六是堅持建設法治國家。一個良好的市場體系一定要建立在法治的基礎之上。自從1997年第十五次代表大會提出依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略以來，這方面的工作有所進展，但是離建設法治國家的要求還有相當大的距離。中國是一個具有悠久人治傳統(tǒng)的國家。進入現(xiàn)代以后，政府的政令在社會經(jīng)濟運行中始終起著主導的作用。法治觀念和法治實踐十分薄弱。因此，建設法治國家是一項非常重要然而也極其艱巨的任務。十八屆四中全會做出了全面推進依法治國若干重大問題的決定，建設法治的工作還需加快進行，因為不厲行法治，市場運轉交易就缺乏嚴明的規(guī)則，也就不可能平穩(wěn)有效地運行。
　　為了推進以上這些改革，不只要提出任務，做出設計，還需要采取切實措施，克服思想上和實際工作中的障礙，抓緊施行。
　　必須真刀真槍地推進改革
　　2016年以來，中央全面深化改革領導小組的第20次（1月11日）、第21次（2月23日）和第25次（6月27日）會議都著重討論了如何切實推進改革的問題。6月27日的第25次會議著重指出，“改革是一場革命，改的是體制機制，動的是既得利益，不真刀真槍干是不行的”。那么，怎樣才能防止改革空轉，真刀真槍地推進改革呢？我認為，需要在以下三個方面取得突破。
　　首要的問題，是要把各級黨政干部的思想認識統(tǒng)一到中共十八屆三中全會和十八屆四中全會的決定上來，形成對改革的共識。
　　以國企改革為例，包括我自己在內(nèi)的許多人都覺得國企改革進展得太慢。十八屆三中全會決定改革國有資產(chǎn)管理體制，國有資產(chǎn)管理機構由直接管企業(yè)（即所謂“管人、管事、管資產(chǎn)”）轉向以管資本為主，通過若干資本經(jīng)營公司作為投資主體掌握原有的國有企業(yè)的股權。但是從傳媒上發(fā)布的消息看，在這個問題上存在很不相同的認識，比如有些在國資部門工作的朋友就認為，他們還必須繼續(xù)管人、管事。在這種情況下，認識上求得統(tǒng)一恐怕是國企改革能夠邁步往前走的一個前提條件。
　　第二，要抓實改革的機制保障，把執(zhí)行各項改革決定的責任主體明確起來。以公平競爭審查為例，國務院發(fā)布的《意見》是十分重要和及時的，而且要求從2016年7月1日開始對新制定的政策預先進行審查。然后還要對原有的各種制度和政策進行審查，逐步清理并廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法。但是仔細讀這個文件，覺得它在抓實機制保障上仍舊有不足之處。比如說，中央深改組要求在公平競爭審查中“把自我審查和外部監(jiān)督結合起來，加強社會監(jiān)督”，但具體的工作部署只提出各個制定政策的機構進行自我審查，而沒有明確外部監(jiān)督和社會監(jiān)督由誰負責和怎樣進行。比如說民眾投訴某一個政策規(guī)定不符合公平競爭原則，由誰來接受投訴，誰來做出處理必須有明確的責任主體，否則審查就容易落空。
　　其實過去在《反壟斷法》執(zhí)法上就存在類似的問題。反壟斷執(zhí)法由三個部門分別負責，它們之間的互動和協(xié)調往往存在問題。當然，在三個部門上面還有一個國務院的反壟斷委員會。但這個委員會不是一個常設機構，而是一個部際的議事機構。所以，過去在討論執(zhí)行競爭政策和執(zhí)行反壟斷法的時候，中外有許多學者提出要建立一個高層次的、擁有很大權威的反壟斷機構，或者叫作執(zhí)行競爭政策的機構。我以為，為了建立公平競爭審查的機制保障，這個建議也是值得認真考慮的。
　　第三，加強督察工作，落實主體責任。要按照中央全面深化改革領導小組的要求，“理清責任鏈條，擰緊責任螺絲”，抓緊完善對負有責任的機構和人員的督辦協(xié)調、督察落實和責任追究等工作機制。督查工作還要落實到人員的任免上，做到像習近平總書記在第25次中央全面深化改革領導小組會議上所說的那樣，“形成改革者上、不改革者下的用人導向”。
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