前　　言

北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心是1989年11月經(jīng)市委、市政府批準(zhǔn)，1990年7月正式掛牌成立，按照加強(qiáng)農(nóng)村改革和政策研究、加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)管工作要求，專門設(shè)立的承擔(dān)一定行政職能，參照《公務(wù)員法》管理的市政府直屬事業(yè)單位。2012年10月經(jīng)北京市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室研究并報(bào)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室批準(zhǔn)，北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心加掛“北京市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理辦公室”的牌子，簡稱“市農(nóng)經(jīng)辦”。北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心的主要職責(zé)是：為市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村改革與發(fā)展進(jìn)行決策研究，統(tǒng)一規(guī)劃和組織市農(nóng)口各區(qū)縣局及有關(guān)單位開展農(nóng)村戰(zhàn)略研究和政策研究；承擔(dān)郊區(qū)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)工作，推動(dòng)其改善經(jīng)營管理；承擔(dān)農(nóng)業(yè)資源調(diào)查、動(dòng)態(tài)監(jiān)測以及農(nóng)業(yè)區(qū)劃的規(guī)劃工作，組織農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革試驗(yàn)區(qū)和農(nóng)村區(qū)劃成果應(yīng)用試點(diǎn)、基地的建設(shè)工作；負(fù)責(zé)北京市農(nóng)口經(jīng)濟(jì)信息的采集、儲(chǔ)存、統(tǒng)計(jì)、規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)、應(yīng)用，為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和郊區(qū)農(nóng)民開展信息服務(wù)；開展農(nóng)業(yè)發(fā)展史、改革史研究及相關(guān)地方志和文獻(xiàn)資料的編纂工作，組織開展各種學(xué)術(shù)交流與農(nóng)村基層培訓(xùn)工作。
自成立以來，北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心立足“為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，為維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益服務(wù)，為領(lǐng)導(dǎo)決策管理服務(wù)”，站在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和決策咨詢的前沿，圍繞北京郊區(qū)農(nóng)村改革與發(fā)展的一系列重大問題，開展調(diào)查研究，不斷取得一些新的研究成果。自2010年起，北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心開始公開出版年度研究報(bào)告，主要收錄上一年度的重要研究成果。2010年出版的調(diào)研成果定名為《北京城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的研究與思考2009》，2011年出版的調(diào)研成果定名為《城與鄉(xiāng)：在博弈中共享繁榮——北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心2010年研究報(bào)告》，2012年出版的調(diào)研成果定名為《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的改革思維——北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心2011年研究報(bào)告》，2013年出版的調(diào)研成果定名為《城鄉(xiāng)發(fā)展一體化：探索與創(chuàng)新——北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心2012年研究報(bào)告》。
為了進(jìn)一步規(guī)范年度調(diào)研成果的出版，提高調(diào)研成果質(zhì)量和水平，自2014年起，我們將年度研究報(bào)告統(tǒng)一定名為《北京農(nóng)村研究報(bào)告》，收錄上一年度北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心完成的主要調(diào)查研究報(bào)告成果，并標(biāo)明上年年度。2014年出版的調(diào)研成果名為《北京農(nóng)村研究報(bào)告（2013）》，2015年出版的調(diào)研成果名為《北京農(nóng)村研究報(bào)告（2014）》。擺在我們面前的《北京農(nóng)村研究報(bào)告（2015）》，是北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心2015年度完成的、可以公開發(fā)表的主要調(diào)查研究報(bào)告。
黨的十八大以來，黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義全局出發(fā)，提出并形成了全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局。黨的十八屆五中全會(huì)明確把“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局寫入“十三五”時(shí)期我國發(fā)展的指導(dǎo)思想，并進(jìn)一步提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，指明了“十三五”乃至更長時(shí)期我國的發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)。北京市委、市政府積極落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，將新發(fā)展理念貫穿到郊區(qū)農(nóng)村改革發(fā)展的各個(gè)方面和全過程，不斷破解發(fā)展新難題，厚植發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)新發(fā)展理念在京郊大地落地生根、成為普遍實(shí)踐，為建設(shè)國際一流的和諧宜居之都做出更大貢獻(xiàn)。
北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心在北京市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，適應(yīng)首都發(fā)展新常態(tài)、落實(shí)新定位、邁向新目標(biāo)，結(jié)合北京市農(nóng)村工作會(huì)議精神和京郊農(nóng)村改革發(fā)展實(shí)際，以改革精神和法治思維，著眼于加強(qiáng)新型智庫建設(shè)，不斷健全決策咨詢制度，提升調(diào)研水平，用一體化思維和市場化方式加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)村改革，深入推動(dòng)“新三起來”，創(chuàng)新思路，加強(qiáng)調(diào)研，勇于實(shí)踐，取得了一批重要的調(diào)查研究成果，為市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村改革發(fā)展提供有力的智力支撐，推進(jìn)首都城鄉(xiāng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
《北京農(nóng)村研究報(bào)告（2015）》共分六篇，第一篇為生態(tài)文明建設(shè)，第二篇為新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化，第三篇為“新三起來”，第四篇為都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，第五篇為農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化，第六篇為鄉(xiāng)村治理。本研究報(bào)告基本涵蓋了北京郊區(qū)農(nóng)村改革發(fā)展研究的主要內(nèi)容。
我們希望本研究成果能為農(nóng)村工作的決策者、實(shí)踐者、研究者提供一些思考與啟示，為深化農(nóng)村改革、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化做出共同努力。
當(dāng)然，由于我們水平有限，本研究成果難免存在一些不足之處，懇請(qǐng)讀者批評(píng)指正。

編　者
2016年5月


代序　“十三五”時(shí)期要樹立新的京郊農(nóng)業(yè)發(fā)展觀
郭光磊

制定北京市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的“十三五”規(guī)劃，要從首都發(fā)展的現(xiàn)實(shí)出發(fā)。面對(duì)“十三五”新時(shí)期的新形勢(shì)、新任務(wù)、新特點(diǎn)，貫徹落實(shí)十八屆五中全會(huì)提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，按照習(xí)近平總書記視察北京時(shí)所講的“北京發(fā)展農(nóng)業(yè)要考慮節(jié)水問題，北京本身缺水，種糧又耗水，大水漫灌，成本很高。從涵養(yǎng)水源和風(fēng)沙防護(hù)角度看，北京應(yīng)該多搞林業(yè)”、“北京資源生態(tài)系統(tǒng)已處于退化狀態(tài)……著力擴(kuò)大環(huán)境容量空間”的要求，落實(shí)“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，以富民為核心，聚焦“市場、生態(tài)、協(xié)同”三個(gè)關(guān)鍵詞，揚(yáng)棄固有的思想體系，進(jìn)行觀念更新，樹立新的京郊農(nóng)業(yè)發(fā)展觀，并落實(shí)在規(guī)劃上，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。
一　跳出“行政郊區(qū)”的思維，樹立“市場郊區(qū)”的意識(shí)
樹立新的京郊農(nóng)業(yè)發(fā)展觀，以新理念引領(lǐng)新發(fā)展，首先就要跳出“行政郊區(qū)”的封閉式思維，不以行政區(qū)劃邊界作為規(guī)劃發(fā)展的起點(diǎn)，要樹立“市場郊區(qū)”的意識(shí)，規(guī)劃設(shè)計(jì)要符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的內(nèi)在要求。行政郊區(qū)思維的實(shí)質(zhì)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，其典型特征是按照行政區(qū)劃的范圍邊界，用縱向行政控制的手段發(fā)揮政府配置資源的作用，從而壓縮市場作用的空間，形成傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割、條塊分割。世界上凡是市場經(jīng)濟(jì)國家均不存在行政郊區(qū)。這種思維理念傳承至今的根源在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的不徹底，其主要表現(xiàn)是：
第一，服務(wù)城市，單向聯(lián)系。在我國，郊區(qū)是作為行政區(qū)劃，以行政手段劃分給城市的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，給城市配置郊區(qū)的目的，是為了解決城市的就近農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)問題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品供給平衡的目標(biāo)。因此，郊區(qū)最初是作為城市的“米袋子”和“菜籃子”，突出強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)村為城市服務(wù)。由此，形成了單向的服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，郊區(qū)的功能定位也被局限在狹窄的行政區(qū)劃范圍之內(nèi)。但是，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，全國實(shí)現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品大流通，城市農(nóng)產(chǎn)品不再主要依靠郊區(qū)計(jì)劃供給，而是通過全國的市場流通解決“米袋子”“菜籃子”問題。實(shí)際上，這也是國際一般經(jīng)驗(yàn)。法國城市郊區(qū)的農(nóng)業(yè)不具有完整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，而是由自然和經(jīng)濟(jì)條件決定，具有很強(qiáng)的專業(yè)化、區(qū)域化特征，更多具有生態(tài)、景觀功能。城市所需蔬菜等鮮活副食品通過四通八達(dá)的高速公路由全國各地乃至歐洲其他十多個(gè)國家運(yùn)來。因此，首都郊區(qū)的農(nóng)業(yè)必然是都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是“一二三”產(chǎn)業(yè)相互融合的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)以富民為中心，突出服務(wù)經(jīng)濟(jì)功能和特征�！笆�三五”時(shí)期，要跳出強(qiáng)調(diào)“控制力”“自給率”的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的行政郊區(qū)的理念，按照市場郊區(qū)的思維方式規(guī)劃北京郊區(qū)的農(nóng)業(yè)地位、功能、目標(biāo)和發(fā)展路徑。
第二，條塊分割，各自為戰(zhàn)。按行政系統(tǒng)、行政區(qū)劃縱向管理經(jīng)濟(jì)的地區(qū)分割體制，割裂了地區(qū)之間的內(nèi)在橫向聯(lián)系，形成地方為主的管理體制，不利于大區(qū)域綜合平衡和合理布局。法國巴黎大區(qū)（包括巴黎市及周邊省，共8個(gè)省級(jí)行政區(qū)）的建立是為了協(xié)調(diào)省與省之間的關(guān)系，該區(qū)域的農(nóng)業(yè)，也沒有受服務(wù)中心城市的約束，而是擔(dān)負(fù)著全國農(nóng)業(yè)區(qū)域?qū)�業(yè)化分工的任務(wù)。近些年來，“三農(nóng)”工作中往往把農(nóng)村城市化簡單理解為抓小城鎮(zhèn)建設(shè)，而郊區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃又往往與區(qū)域功能定位相脫節(jié)，“八仙過海，各顯神通”。由于小城鎮(zhèn)之間缺乏區(qū)域分工，產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化嚴(yán)重。而在條塊分割的體制下，市場配置資源的作用空間被多重分割，價(jià)格機(jī)制不能有效發(fā)揮資源配置的引導(dǎo)和矯正作用。結(jié)果農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生大量的低水平重復(fù)建設(shè)，“大而全”“小而全”，過度競爭，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)缺乏升級(jí)的持續(xù)動(dòng)力。
第三，政府干預(yù)，價(jià)格扭曲。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致資源錯(cuò)配現(xiàn)象。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村地區(qū)的最大資產(chǎn)資源所有者。2014年，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織195個(gè)，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織3967個(gè)，參與分配人口314.5萬人。鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)總額為5207.9億元，凈資產(chǎn)為1919.7億元。根據(jù)2014年土地清查結(jié)果，全市農(nóng)村集體土地面積2049.3萬畝，其中農(nóng)用地1594萬畝，占77.8%；建設(shè)用地261.1萬畝，占12.7%。按權(quán)屬劃分，鄉(xiāng)級(jí)27.5萬畝，占1.3%；村級(jí)2021.8萬畝，占98.7%�！吨腥A人民共和國憲法》已明確規(guī)定我國的公有制以國有制與集體所有制為兩種基本實(shí)現(xiàn)形式，郊區(qū)鄉(xiāng)村兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織具有明確的法律地位。但是，至今集體經(jīng)濟(jì)組織不具有有效的市場主體地位，處于有法律地位、無法人地位的尷尬境地，無法正常參與市場活動(dòng)，集體土地淪為一塊“唐僧肉”，一些地區(qū)出現(xiàn)政府、開發(fā)商、村干部、農(nóng)戶競相爭奪土地資源的亂象。其中，政府通過發(fā)改立項(xiàng)、規(guī)劃指標(biāo)、國土供地等審批手段發(fā)揮了主導(dǎo)作用，如壟斷郊區(qū)土地開發(fā)過程中形成的土地財(cái)政、土地金融等，產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一系列結(jié)構(gòu)性問題。近郊區(qū)大量存在的產(chǎn)業(yè)低端、環(huán)境臟亂差的工業(yè)大院，實(shí)質(zhì)上是資源配置機(jī)制扭曲下集體土地上的“公地悲劇”，最終結(jié)果是地不能盡其力，地利不能共享。
樹立“市場郊區(qū)”意識(shí)，就是要打破條塊分割的體制機(jī)制障礙，讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用。要跳出行政郊區(qū)的思維框框，不能一提農(nóng)村就是發(fā)展農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)一體化就是以工支農(nóng)、農(nóng)村城市化就是抓小城鎮(zhèn)建設(shè)。要進(jìn)一步明確樹立“市場郊區(qū)”意識(shí)的意義、方向和重點(diǎn)，以提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量和效益為中心，加快形成引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的體制機(jī)制和發(fā)展方式。
首先，推進(jìn)郊區(qū)市場化進(jìn)程。要打破行政區(qū)劃和行政部門的界限，按經(jīng)濟(jì)區(qū)域組織農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大流通。要在“土地流轉(zhuǎn)起來、資產(chǎn)經(jīng)營起來、農(nóng)民組織起來”的思路指導(dǎo)下，在京津冀協(xié)同發(fā)展的大環(huán)境下，加快推進(jìn)郊區(qū)市場化進(jìn)程，積極培育產(chǎn)品交易市場、要素交易市場和產(chǎn)權(quán)交易市場，通過市場流通的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供給與需求的總量平衡。
其次，加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。北京郊區(qū)發(fā)展質(zhì)量不高，長期積累了大量結(jié)構(gòu)性矛盾，如農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)滯后，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的“小、散、低”，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型滯后等。結(jié)構(gòu)性矛盾來源于微觀領(lǐng)域資源錯(cuò)配的長期累積。突破結(jié)構(gòu)性矛盾需要改善資源配置的機(jī)制，就是要分清主次，提高市場講話的“音量”，調(diào)低政府講話的“音量”，讓自然資源與經(jīng)濟(jì)條件決定產(chǎn)業(yè)選擇與調(diào)整的方向。
最后，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)功能融合。郊區(qū)與中心城的關(guān)系，不能是單向的服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，而應(yīng)成為水乳交融、互補(bǔ)互動(dòng)、共利共榮的關(guān)系。城市與郊區(qū)之間的變動(dòng)，不僅僅是由農(nóng)村向城市的單向集中的城市化，還要隨著中心城產(chǎn)業(yè)和功能向郊區(qū)的疏散，推進(jìn)高度城市化階段的多中心聚集。要改變只強(qiáng)調(diào)郊區(qū)為城市服務(wù)、只強(qiáng)調(diào)索取的偏向，合理調(diào)整郊區(qū)地區(qū)的功能定位、產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)功能相契合，形成共享性融合發(fā)展的新體制新機(jī)制。
二　跳出“生產(chǎn)農(nóng)業(yè)”的思維，樹立“生態(tài)農(nóng)業(yè)”的意識(shí)
首都核心功能與郊區(qū)“三農(nóng)”發(fā)展密切相關(guān)，農(nóng)業(yè)農(nóng)地空間承載了全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心的重要功能，要把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化納入城市總體發(fā)展的大環(huán)境中來，使郊區(qū)農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)與發(fā)揮首都核心功能統(tǒng)一起來。這需要跳出長期以來形成的“生產(chǎn)農(nóng)業(yè)”的思維，樹立“生態(tài)農(nóng)業(yè)”的意識(shí)，建立以“富農(nóng)+生態(tài)”為核心的新的農(nóng)業(yè)功能觀。主要基于以下幾個(gè)因素。
一是農(nóng)民增收的主要渠道不能依靠種養(yǎng)業(yè)。黨的十八屆五中全會(huì)提出要如期實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，需要城鄉(xiāng)居民收入到2020年實(shí)現(xiàn)翻一番。2014年，北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主營業(yè)務(wù)收入中，第一產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)277.6億元，所占比重5.3%。而就業(yè)勞動(dòng)力中從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力為44.5萬人，占已就業(yè)勞動(dòng)力的25.7%，即1/4的人口分享1/20的收入，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力增收勢(shì)必弱于非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力。2015年1～9月，農(nóng)民從第一產(chǎn)業(yè)獲取的所得為2013元，同比增長4.1%，占農(nóng)民人均所得的比重為15.6%，同比下降0.6個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)2014年7個(gè)郊區(qū)縣450個(gè)農(nóng)產(chǎn)品核算監(jiān)測點(diǎn)數(shù)據(jù)，26種農(nóng)產(chǎn)品平均單位產(chǎn)品收入14506.2元，比上年下降5.2%。農(nóng)民家庭經(jīng)營收入僅為867元，占農(nóng)民現(xiàn)金收入的比重為4.2%。而鄉(xiāng)村休閑旅游已經(jīng)從十幾年前的幾百個(gè)農(nóng)家小院、采摘園區(qū)、垂釣魚塘起步，快速成長為年產(chǎn)值超過40億元，擁有近10萬名從業(yè)者、12000多個(gè)民俗接待戶、100多個(gè)市級(jí)民俗旅游村、1000多個(gè)休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)，年接待超過4000萬人次的支柱產(chǎn)業(yè)，并呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。從上述數(shù)據(jù)中，我們可以看到：生產(chǎn)型農(nóng)業(yè)創(chuàng)造價(jià)值的空間已經(jīng)越來越有限，已不能很好地滿足農(nóng)民增收的需求，而要通過一二三產(chǎn)業(yè)融合的途徑挖掘農(nóng)業(yè)富民的新渠道。
二是首都郊區(qū)農(nóng)業(yè)的生態(tài)價(jià)值日益凸顯。杜潤生早在1997年中國城郊經(jīng)濟(jì)研究會(huì)年會(huì)上就指出，大城市郊區(qū)不一定要搞“菜籃子”工程，而要重視郊區(qū)農(nóng)業(yè)的生態(tài)價(jià)值。2009～2013年，北京市都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)價(jià)值以年均3.8%的速度增長，2013年達(dá)到3449.8億元，貼現(xiàn)值達(dá)到9431億元。首都的農(nóng)業(yè)發(fā)展要注重發(fā)揮生態(tài)功能作用，依托生態(tài)優(yōu)勢(shì)資源，加快休閑、觀光、體驗(yàn)、度假等農(nóng)業(yè)生活功能的建設(shè)，使其成為生態(tài)服務(wù)價(jià)值的主要增長點(diǎn)。而在“生產(chǎn)農(nóng)業(yè)”思維模式下，發(fā)展農(nóng)業(yè)就是增加產(chǎn)量，提高“自給率”“控制力”，對(duì)農(nóng)業(yè)的生態(tài)服務(wù)功能認(rèn)識(shí)不清楚，農(nóng)業(yè)的地位和價(jià)值被低估。表現(xiàn)在城市化過程中，就是缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)意識(shí)。城市發(fā)展的過程就成為農(nóng)業(yè)逐漸被排斥和吞并的過程，郊區(qū)建設(shè)用地面積和農(nóng)用地面積增減反方向變化趨勢(shì)明顯，人口、資源、環(huán)境不協(xié)調(diào)發(fā)展的問題日益突出。特別是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，城鄉(xiāng)利益格局失衡，農(nóng)民利用集體土地發(fā)展起了“瓦片經(jīng)濟(jì)”，吸引了大批低端就業(yè)人口的涌入，并衍生出新的低端產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)一步惡化了城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境。
三是高度城市化地區(qū)的一般性規(guī)律。由于特定發(fā)展階段認(rèn)識(shí)水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，倫敦、紐約、東京、巴黎等世界城市的發(fā)展，都經(jīng)歷了先污染、后治理，先破壞、后恢復(fù)的過程，在生態(tài)環(huán)境問題上付出了慘痛的代價(jià)。當(dāng)人均GDP未達(dá)到10000美元時(shí)，為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)奚�環(huán)境。人均GDP達(dá)到10000美元之后，大力治理污染，優(yōu)化城市發(fā)展規(guī)劃，并將郊區(qū)的生態(tài)涵養(yǎng)功能提到了前所未有的高度。英國議會(huì)1944年通過的《綠帶法》，規(guī)定在中心城區(qū)邊緣大力綠化，到20世紀(jì)90年代，城市外圍建成了平均寬度8公里、面積2000平方公里的環(huán)城綠帶。20世紀(jì)70年代，巴黎區(qū)域規(guī)劃中規(guī)劃了面積2500平方公里的城緣綠帶，占整個(gè)規(guī)劃區(qū)的30%。東京、莫斯科等大城市也均規(guī)劃了綠帶。實(shí)際上，世界上許多國家為擺脫城市畸形發(fā)展帶來的水泥叢林、柏油沙漠、空氣污濁、污染嚴(yán)重的困境，按照建設(shè)有“農(nóng)”城市、田園城市、生態(tài)城市的目標(biāo)，建設(shè)廣闊的綠色空間，控制了城市“攤大餅式”蔓延，發(fā)揮了有效的城市綠化隔離帶的作用，為城市可持續(xù)發(fā)展起著重要的環(huán)境保護(hù)作用。
2009年，北京市跨越了人均GDP 10000美元的門檻。北京郊區(qū)發(fā)展面臨的主要任務(wù)已不是繼續(xù)鋪攤子，增加投入、增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，而是提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，培育都市型農(nóng)業(yè)新型業(yè)態(tài)，增加農(nóng)民收入，疏解非首都功能，緩解人口、資源、環(huán)境矛盾形成的“大城市病”，走新型城鎮(zhèn)化道路。要高度重視農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能，要由“生產(chǎn)農(nóng)業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)農(nóng)業(yè)”。要建設(shè)山水城市、園林城市、有“農(nóng)”城市，在城市規(guī)劃建設(shè)中保留或擴(kuò)大綠色農(nóng)業(yè)空間。
三　跳出“政府管理”的思維，樹立“協(xié)同治理”的意識(shí)
國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，核心是民主，路徑是轉(zhuǎn)變政府職能，縮小政府直接配置資源的領(lǐng)域和范圍，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。農(nóng)村治理現(xiàn)代化是首都農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本保證。要通過破除市場壟斷、加強(qiáng)法律支持、健全社會(huì)保障體系等手段，完善市場經(jīng)濟(jì)體系、發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，建立新的農(nóng)村治理觀。
首先，完善市場經(jīng)濟(jì)制度體系�；�于市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的農(nóng)村治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，最重要的不是物理、外觀的改變，而是制度和人的變革。當(dāng)前，農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)還不是盡善盡美、成熟定型的，市場在配置資源方面發(fā)揮決定性作用還不夠充分，領(lǐng)域和范圍還不夠?qū)拸V，加強(qiáng)市場制度建設(shè)顯得尤為重要，如產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定、產(chǎn)權(quán)交易制度建設(shè)、經(jīng)濟(jì)合同規(guī)范化、土地增值收益分配制度建設(shè)以及培育社區(qū)性金融市場等。要推進(jìn)村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的“政經(jīng)分開”，推進(jìn)政府部門與社區(qū)自治組織之間的“政社分開”。當(dāng)前進(jìn)行的農(nóng)村確權(quán)頒證工作，要盡量結(jié)合北京農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，本著有利于生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民增收的原則，予以落實(shí)并不斷完善。
其次，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。在土地集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度，與村民自治組織制度相交織，構(gòu)成了我國農(nóng)村治理的基本框架。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不僅有增加農(nóng)民收入、縮小農(nóng)村內(nèi)部收入差距的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還有維護(hù)轉(zhuǎn)型期社會(huì)穩(wěn)定、“兜鍋底”的社會(huì)價(jià)值，是創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理機(jī)制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。2013年全市村集體公益性基礎(chǔ)設(shè)施投入和支付的公共服務(wù)費(fèi)達(dá)12.8億元，村均32萬元。許多本來該由政府承擔(dān)的農(nóng)村基本公共服務(wù)由農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)起來。把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)搞好，發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織載體的作用，讓農(nóng)民參與到社會(huì)治理中來，是社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。但是，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨功能萎縮的風(fēng)險(xiǎn)。2014年，全市資不抵債村304個(gè)；收不抵支村1745個(gè)，占全市的44%，一些遠(yuǎn)郊區(qū)縣甚至達(dá)到60%～70%。
要充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)的社會(huì)治理作用。以農(nóng)村違法建設(shè)的治理問題為例。政府部門管理力量有限，難以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督管理。一些環(huán)境搞得好的村莊，一般有一個(gè)比較發(fā)達(dá)的社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)，能凝聚人，也能管理人。這樣的例子很多，如朝陽區(qū)的高碑店村，豐臺(tái)區(qū)的草橋村、南宮村，通州區(qū)的西總屯村等。
集約高效利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是當(dāng)前完善農(nóng)村社會(huì)治理機(jī)制的有效途徑。目前，北京市正在積極推進(jìn)的二道綠隔地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用集體建設(shè)用地試點(diǎn)工作，就是要推廣大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)、海淀區(qū)東升鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)，探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地集約利用的新路徑新模式，健全規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，落實(shí)首都城市功能，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同治理。
最后，健全社會(huì)保障體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是推進(jìn)郊區(qū)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的基本條件。要堅(jiān)持“以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)互惠”，突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，建立公共財(cái)政體制。著力提高農(nóng)村社會(huì)保障、就業(yè)等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入水平，體現(xiàn)公平與效率的內(nèi)在統(tǒng)一。轉(zhuǎn)移性收入是京郊農(nóng)民的第二大收入來源，2014年人均3835元，占比18.9%。2014年，全市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金從每人每月390元提高到430元，福利養(yǎng)老金從每人每月310元提高到350元，農(nóng)村低保最低標(biāo)準(zhǔn)從家庭月人均460元提高到1000元以上。
目前，農(nóng)民繳納社保統(tǒng)籌基金壓力仍然較大，“十三五”時(shí)期，要進(jìn)一步增加社會(huì)保障投入。加大養(yǎng)老、醫(yī)療為主的社保繳費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼力度，減輕農(nóng)民支出壓力，大幅度提高農(nóng)民養(yǎng)老金、合作醫(yī)療報(bào)銷比例標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老、醫(yī)療保障的體制接軌；要強(qiáng)化公共服務(wù)投入：在子女教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等領(lǐng)域加大投入，真正做到城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，在飲用水、排水與環(huán)衛(wèi)保潔等方面加大市級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌力度。要加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)指導(dǎo)：制定職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)財(cái)政支持專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，將務(wù)農(nóng)人員全部納入計(jì)劃范圍，支持就業(yè)容量大的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目落地，把新型集體經(jīng)濟(jì)與合作經(jīng)濟(jì)作為直接進(jìn)行“再造新型農(nóng)民”的基地，發(fā)揮公益性崗位安置農(nóng)村勞動(dòng)力的重要作用。
四　工作建議
（一）制定“十三五”規(guī)劃，要體現(xiàn)規(guī)劃的思想和理念
一是發(fā)展目標(biāo)要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，跳出行政郊區(qū)的傳統(tǒng)理念，體現(xiàn)市場郊區(qū)的原則，不宜將“控制力”“自給率”列入規(guī)劃目標(biāo)范圍，要提高資源配置效率，把富民放到核心位置上來；二是在產(chǎn)業(yè)選擇上，要充分體現(xiàn)首都功能核心定位的客觀要求，跳出“糧菜農(nóng)業(yè)”的傳統(tǒng)思維，培育農(nóng)業(yè)的多種功能，加快產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，重點(diǎn)要突出“生態(tài)農(nóng)業(yè)”。
（二）把農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃規(guī)劃和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃納入“十三五”規(guī)劃體系之中
一是將農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃規(guī)劃列入“十三五”農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中來，凸顯生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的空間基礎(chǔ)與物質(zhì)保障；二是將集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃納入“十三五”規(guī)劃體系中來，加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的扶持力度，夯實(shí)都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，激活農(nóng)業(yè)發(fā)展的原動(dòng)力，搭建起強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)的有效載體。
（三）深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，搭建首都農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的組織平臺(tái)
以破除“村自為戰(zhàn)、戶自為戰(zhàn)”的體制發(fā)展格局為重點(diǎn)，深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)現(xiàn)資源要素的集約化配置，依靠改革紅利帶動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型。在農(nóng)業(yè)地區(qū)，以跨村發(fā)展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)為抓手，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍或跨鎮(zhèn)范圍的聯(lián)合社，積極探索區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的新路徑。提倡和鼓勵(lì)村股份經(jīng)濟(jì)合作社領(lǐng)辦觀光休閑等民俗旅游合作社，在規(guī)劃、用地等政策上予以積極扶持，加快農(nóng)民增收步伐。創(chuàng)新金融和財(cái)政支農(nóng)體制機(jī)制，為郊區(qū)都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展增添活力。

作者系北京市農(nóng)經(jīng)辦（農(nóng)研中心）黨組書記、主任