自序　圍繞賦權(quán)加強制度供給

2017年中央一號文件提出以推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線做好三農(nóng)工作。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)容非常豐富，涉及三農(nóng)領(lǐng)域的方方面面。三農(nóng)是全面建成小康社會的短板，農(nóng)民權(quán)利是短板中的短板，加強農(nóng)民基本權(quán)利的供給，既是推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，也是解決三農(nóng)問題的根本要求，更是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的內(nèi)在需要。新時期深化農(nóng)村改革，增進農(nóng)民福祉，必須緊緊圍繞農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)、人權(quán)、治權(quán)這三個關(guān)鍵性權(quán)利加強制度供給。
一是要圍繞農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)深化改革。就是要改革農(nóng)村集體所有制，探索農(nóng)村集體所有制的有效實現(xiàn)形式，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予和保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。
孟子說：有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心。財產(chǎn)權(quán)制度是一個國家最重要的基礎(chǔ)性制度之一，是社會主義市場經(jīng)濟的基石。秘魯經(jīng)濟學(xué)家德·索托在《資本的秘密》一書中揭示，發(fā)展中國家貧窮的重要原因是沒能把資產(chǎn)轉(zhuǎn)化成為資本，缺乏財產(chǎn)權(quán)的表達機制。同樣道理，我國三農(nóng)問題產(chǎn)生的重要原因之一，也就是沒有將農(nóng)村巨額的集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。
我國農(nóng)民擁有的集體資產(chǎn)包括集體土地等資源性資產(chǎn)、參與市場交易的經(jīng)營性資產(chǎn)、用于社區(qū)公共服務(wù)的非經(jīng)營性資產(chǎn)三大類。根據(jù)第二次全國土地調(diào)查，以2009年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時點匯總調(diào)查數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村集體土地總面積為66.9億畝，其中農(nóng)用地55.3億畝、建設(shè)用地3.1億畝。農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賬面資產(chǎn)（不包括資源性資產(chǎn)）總額為2.86萬億元，村均493.6萬元。另據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部課題組研究，2012年我國農(nóng)村凈資產(chǎn)達127萬億元，其中所有權(quán)屬于集體的為87.35萬億元，占68.78%。這么巨額的集體資產(chǎn)如果依法轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，將不僅使我國農(nóng)民、農(nóng)村的面貌發(fā)生巨大的變化，而且必將使我們國家的面貌發(fā)生巨大的變化。20世紀(jì)50年代在計劃經(jīng)濟背景下建立起來的農(nóng)村集體所有制，需要在社會主義市場經(jīng)濟條件下進行相應(yīng)改革，以建立適應(yīng)時代發(fā)展需要的歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴(yán)格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。
圍繞農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)深化改革，有兩個基本的路徑。一個是要推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)利。之所以要賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)利，是因為長期以來農(nóng)民對集體資產(chǎn)缺乏占有、使用、收益和處分的完整權(quán)能，這嚴(yán)重限制了農(nóng)民的財產(chǎn)和財產(chǎn)性收入，也阻礙了社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。
另一個是要落實全面依法治國方略，保護農(nóng)民正當(dāng)合法的財產(chǎn)權(quán)利。之所以要保護農(nóng)民正當(dāng)合法的財產(chǎn)權(quán)利，是因為在市場化和城鎮(zhèn)化進程中，一些地方非法強征強拆，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民在承包地、宅基地以及房屋等方面的財產(chǎn)權(quán)利。這種地方公權(quán)力的濫用，對農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)構(gòu)成了現(xiàn)實的威脅，是法治中國建設(shè)的重大障礙。
要把加強對農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的保護作為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略性舉措，切實從中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化以及當(dāng)代世界優(yōu)秀文化中汲取產(chǎn)權(quán)保護的智慧和成功經(jīng)驗，將農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的保護提高到一個嶄新的水平。
二是要圍繞農(nóng)民的人權(quán)深化改革。就是要破除城鄉(xiāng)二元體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，維護和發(fā)展農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的各項平等權(quán)利。
平等是現(xiàn)代政治的核心價值之一，也是我國社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容。城鄉(xiāng)居民之間的權(quán)利不平等，城鄉(xiāng)要素不能平等交換，構(gòu)成了三農(nóng)問題的重要體制根源。新時期解決三農(nóng)問題的一條基本路徑，就是著眼于保障農(nóng)民與市民享有平等的基本權(quán)利，加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改革城鄉(xiāng)二元體制，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，推進城鄉(xiāng)一體化，實現(xiàn)權(quán)利平等、規(guī)則平等、機會平等。
圍繞農(nóng)民的人權(quán)深化改革，有三個基本的政策取向。其一是加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實質(zhì)上就是要讓廣大農(nóng)民與城市市民一樣平等享有醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障、教育文化等基本公共服務(wù)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)上的權(quán)利平等。
其二是實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。讓進入城鎮(zhèn)就業(yè)生活的億萬農(nóng)民工在城鎮(zhèn)平等享有基本公共服務(wù)，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的根本要求，也是確保進城就業(yè)生活的農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民平等享有基本公共服務(wù)的重大政策制度安排。居住證制度以及特大城市的積分落戶制度，為包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來人口市民化提供了政策通道。
其三是加快推進戶籍制度改革。2014年7月，《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》發(fā)布后，到2016年9月，全國31個省份都出臺了戶籍制度改革政策。新的戶籍制度改革政策明確取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口制度的建立，我國自1958年開始建立的城鄉(xiāng)二元戶籍制度將成為歷史。這是破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度的重要政策制度成果，是我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要里程碑。要加快推進戶籍制度改革以及居住證制度的實施，使城鄉(xiāng)居民在戶籍身份上的平等權(quán)利完全實現(xiàn)。
三是要圍繞農(nóng)民的治權(quán)深化改革。就是要建立健全現(xiàn)代國家和鄉(xiāng)村社會的治理規(guī)則，推進治理現(xiàn)代化，尊重和實現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家做主的各項民主權(quán)利，即維護和實現(xiàn)農(nóng)民依法參與國家和社會公共事務(wù)的治理權(quán)。
亞里士多德認(rèn)為人是天生的政治動物，天然要參與公共生活。治權(quán)就是參與公共事務(wù)治理的權(quán)利。農(nóng)民的治權(quán)就是農(nóng)民參與公共事務(wù)管理的權(quán)利。現(xiàn)代國家的一個基本特點就是民眾更廣泛地參與公共生活的治理。人民當(dāng)家做主是中國特色社會主義民主的本質(zhì)與核心。習(xí)近平總書記指出，我們要堅持國家一切權(quán)力屬于人民，既保證人民依法實行民主選舉，也保證人民依法實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。堅持人民當(dāng)家做主，就是要保障和實現(xiàn)人民對國家事務(wù)、社會事務(wù)、經(jīng)濟和文化事業(yè)的管理和治理。
圍繞農(nóng)民的治權(quán)深化改革，有兩個基本層面的路徑：一個是參與國家層面各項公共事務(wù)的治理，另一個是參與社區(qū)層面各項公共事務(wù)的治理。通過這兩個基本層面的參與式治理，保障和實現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家做主，依法行使治理權(quán)。
農(nóng)民在參與國家層面各項公共事務(wù)治理的方式上，就是通過選舉各級人大代表，分別在全國和地方各級人民代表大會上依法行使民主治理權(quán)；被推舉為各級政協(xié)委員的農(nóng)民，分別在全國政協(xié)和地方各級政協(xié)會議中行使參政議政的權(quán)利。2013年1月，35個選舉單位共選舉產(chǎn)生2987名第十二屆全國人大代表，這是2010年選舉法修改后我國首次實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉全國人大代表，改變了長期以來城鄉(xiāng)按不同比例選舉全國人大代表的不平等局面。
農(nóng)民在參與社區(qū)層面各項公共事務(wù)治理的方式上，主要是通過村民自治的方式參與村莊公共事務(wù)的治理。自1981年廣西合寨村開創(chuàng)村民自治的新治理實踐30多年來，基層民主自治已被確立為我國的基本政治制度，廣大農(nóng)民通過村民自治這個制度化的渠道，依法行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，在村莊公共事務(wù)治理中發(fā)揮了積極作用。但不必諱言，我國農(nóng)民在參與國家層面以及社區(qū)層面各項公共事務(wù)的治理上，還存在許多矛盾和問題，還有很大的改革余地和發(fā)展空間。保障農(nóng)民依法組織起來，充分參與公共生活，依法行使公共事務(wù)的治理權(quán)，需要不斷深化政治體制改革，大力推動政治建設(shè)和政治發(fā)展，以不斷拓展和實現(xiàn)農(nóng)民廣泛參與國家公共事務(wù)、參與社區(qū)公共事務(wù)的治理權(quán)，真正實現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家做主。
習(xí)近平總書記明確提出要通過改革給人民群眾帶來更多的獲得感。推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是要給廣大農(nóng)民群眾帶來更多的獲得感，就是要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的產(chǎn)權(quán)、人權(quán)、治權(quán)，就是要緊緊圍繞農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)、人權(quán)、治權(quán)這三個關(guān)鍵性權(quán)利，全面深化改革，加強制度建設(shè)和供給。這三個關(guān)鍵性權(quán)利歸結(jié)起來，就是要維護和發(fā)展農(nóng)民的基本權(quán)利。
本書是我2012～2016年撰寫和發(fā)表的主要文章的自選集，這些文章的核心主題是賦予和保障農(nóng)民權(quán)利，增進農(nóng)民福祉，推進國家治理現(xiàn)代化。習(xí)總書記說過，中國要富，農(nóng)民必須富。我認(rèn)為，農(nóng)民要富，必須對農(nóng)民賦權(quán)。這正是我致力于農(nóng)民問題研究的宗旨所在，也是本書的靈魂所在。長期以來，農(nóng)民的貧困根本在于權(quán)利的貧困。要使農(nóng)民生活得更加富裕、更有尊嚴(yán)，就必須加強以權(quán)利為基礎(chǔ)的制度建設(shè)和制度供給。其實，加強以保障公民權(quán)利、維護社會公正為核心的現(xiàn)代國家制度建設(shè)，不僅是解決農(nóng)民問題的必然選擇，而且是實現(xiàn)民族復(fù)興的根本所在。
我在研究過程中得到了許多專家學(xué)者和朋友的大力支持，有關(guān)研究成果也得到了媒體朋友的關(guān)注與推介，還有許多朋友特別是一些年輕的后學(xué)者積極參與我的相關(guān)研究，從而形成了不少合作研究成果。徐勇、項繼權(quán)、于建嶸、趙樹凱、朱啟臻、李昌平等著名學(xué)者曾對我的一些作品發(fā)表過評論，張弘（楚原）、朱桂英、施維、馮威、李成剛、龔菁琦、顧晴、陳甘樂等媒體人士曾發(fā)表采訪我的文章或相關(guān)報道文章，張云華、伍振軍、馮效巖、李德想、楊芹芹、劉妮娜、趙金望、齊振家、孫炳耀等學(xué)者和朋友與我一同參與有關(guān)調(diào)研并合署發(fā)表過有關(guān)調(diào)研文章，我的同事邢成舉、張永升、魏杰、曹潔、石慧、劉雯與我共同撰寫過有關(guān)工作性文章。在整理編輯本書時，我在相關(guān)文章中都一一做了說明。我非常感謝他們允許我在本書中使用他們的文章或與他們合作的文章。

2017年2月19日