筆者在司法部從事司法行政理論研究及實務(wù)管理工作已有18年之久，一直想對我國的司法行政制度作一個全面、系統(tǒng)的綜合與梳理，既包括對實務(wù)工作經(jīng)驗總結(jié)，又兼具司法行政理論的深度探討。特別是在2003年至2013年負責司法部課題管理工作時期，筆者看到法學(xué)理論界對法院、檢察院、公安等相關(guān)實務(wù)及理論研究的日益加強，而對司法行政理論研究卻日漸薄弱時，更加深了開展司法行政綜合性理論研究的責任感。對司法行政某一業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專門理論研究向有傳統(tǒng)，如監(jiān)獄學(xué)、律師學(xué)、公證學(xué)等，原來在法學(xué)界從事這些領(lǐng)域理論研究的專家學(xué)者頗多，有的高校還開設(shè)有專門的教學(xué)課程。現(xiàn)如今，除司法行政系統(tǒng)自己所屬的專業(yè)院校外，在綜合性或政法類的國家重點高校，已幾乎沒人專門從事司法行政領(lǐng)域的理論研究事業(yè)。個別專家學(xué)者也僅是將其作為“副業(yè)”，“應(yīng)景”涉足而已，研究成果屈指可數(shù),偶爾會有關(guān)于司法行政單一領(lǐng)域的研究成果，如人民調(diào)解、司法鑒定、法律援助等，但對司法行政理論進行整體研究的成果甚少，學(xué)術(shù)界比較有代表性的專著僅有關(guān)保英主編的《司法行政法新論》（2011年版）和程維榮撰寫的《當代中國司法行政制度》（2004年版）。在司法行政系統(tǒng)內(nèi)，除部分�。ㄊ校┧痉◤d（局）領(lǐng)導(dǎo)牽頭研究的成果外，綜合理論研究成果也是寥寥無幾。從司法行政最高機構(gòu)層面來看，比較有代表性的是董開軍主編的《司法行政學(xué)》（2007年版），劉武俊近幾年在《中國司法》等期刊雜志上發(fā)表的系列文章，以及孫業(yè)群撰寫的《司法行政權(quán)的歷史、現(xiàn)實與未來》（2004年版）。總的來看，造成這種現(xiàn)象的原因有三：一是司法行政部門相對封閉，與學(xué)界缺少交流，對理論研究工作重視不足，推動不力；二是其他司法及相關(guān)部門業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，新問題新任務(wù)眾多，急需開展理論研究，相關(guān)部門對此又非常重視，如法院、檢察院各級領(lǐng)導(dǎo)帶頭積極參加法學(xué)界理論研究會議，聽取專家意見，闡述工作觀點，贏得了學(xué)界支持；三是與我國高校管理和教育體制改革有關(guān)，2000年高校管理體制調(diào)整，司法部與原主管的5所政法院校脫鉤，隨后法學(xué)會與司法行政分離，司法部原來主導(dǎo)的法學(xué)教育和法學(xué)理論工作相繼脫離，自此失去開展理論研究的“抓手”，政法院校及法學(xué)界對司法行政研究的關(guān)注和興趣日漸遠離。但我個人認為，導(dǎo)致當前法學(xué)理論界的專家學(xué)者對于司法行政關(guān)注不足、理論研究成果不多、司法行政在學(xué)術(shù)界及社會的話語權(quán)缺失的主要原因還在于全國司法行政系統(tǒng)自身對于理論研究事業(yè)的重視程度、支持力度不夠，自身工作的對外開放度、透明度不高。
此外，我們總說司法行政工作研究不夠，筆者覺得是在以下兩方面研究不夠：一是司法行政體系化研究不夠。長期以來，對司法行政工作特點總的概括是“點多、面廣、線長”，這是司法行政工作“面上”的認識。但體系化的概括和研究還不夠深入，還沒有把司法行政的整體屬性及各業(yè)務(wù)工作的屬性研究透徹，沒有形成更為科學(xué)合理的理論體系，特別是還沒有總結(jié)提煉出當前具有中國特色的社會主義司法行政理論體系。二是對司法行政單項業(yè)務(wù)的法制化建設(shè)研究得不夠，比如法律普及制度，雖然我國開展此項工作已將近三十年，中央、地方歷來非常重視，但至今還沒有制定專門的法律普及法。并且在此項制度下開展的依法治理工作，沒有賦予司法行政機關(guān)采取相應(yīng)行政措施的權(quán)力，依法治理被“軟化”，難以對區(qū)域、行業(yè)、基層或部門形成“硬”約束。因此，對司法行政每項業(yè)務(wù)的研究都要立足于相關(guān)法律的授權(quán)及其法制化，這是研究的根本、重點和難點，也是司法行政職能“硬朗度”的體現(xiàn)。
2013年4月，筆者從科研管理崗位到研究處室任職，再次專職從事司法行政理論研究工作，總算有時間靜下心來對司法行政工作進行深入思考。在負責司法部課題管理工作期間，力排眾議，始終堅持“司法部課題對法學(xué)專家學(xué)者開放，為法學(xué)專家服務(wù)”的宗旨。司法部課題因此受到全國法學(xué)專家的熱烈歡迎和積極參與，為繁榮發(fā)展我國的法學(xué)理論研究事業(yè)，共同推進國家法治建設(shè)進程作出了貢獻�，F(xiàn)在，筆者在專業(yè)理論研究崗位上，將會充分利用這一平臺，努力實踐“爭取法學(xué)界專家學(xué)者積極參與司法行政理論研究，為司法行政的改革發(fā)展服務(wù)”的宗旨，密切配合司法行政相關(guān)部門和各級領(lǐng)導(dǎo)，共同推動“司法行政為專家服務(wù)”向“專家為司法行政服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，爭取專家理論研究和司法行政工作改革發(fā)展的有力結(jié)合，互相促進，同步發(fā)展。本書即筆者與法學(xué)界青年學(xué)者開展合作研究新模式的大膽嘗試，筆者負責司法行政實際工作成就及經(jīng)驗總結(jié)，該學(xué)者負責理論解釋與分析，使本書既立足司法行政的工作實際，又從制度層面進行了學(xué)理闡述，保證了研究成果的理論深度和理論水平。
本書定義為“新論”，自我總結(jié)“新論”之處有七：一是相關(guān)數(shù)據(jù)是截至目前各項司法行政業(yè)務(wù)公開的最新數(shù)據(jù)；二是根據(jù)黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，對司法行政各項工作面臨的新形勢和新任務(wù)，如健全社區(qū)矯正制度、廢止勞動教養(yǎng)制度等，進行了最新論述；三是對司法行政各項業(yè)務(wù)工作從制度主體、制度范疇等多方面逐一進行研究闡述，此研究方式和研究思路最新，可以說是開篇之舉；四是本書論述了司法行政的14項工作制度，是當前司法行政業(yè)務(wù)職能最新的整體論述，包括勞教制度廢止與勞教場所轉(zhuǎn)型、強制隔離戒毒制度等；五是作為我國最高司法行政機關(guān)直屬研究機構(gòu)單位的科研人員牽頭組織開展的關(guān)于司法行政理論研究的綜合性論著，近年來，除2007年董開軍主編出版的《司法行政學(xué)》外，目前還沒有其他人員出版此類書籍，本書也算是近七年來的“新論”之書；六是對司法行政各項職能進行了重新分類，與多年來司法行政機關(guān)自己劃分的職能分類不同，提出了“新三類”職能（詳見后文論述）；七是對各項司法行政業(yè)務(wù)工作職能制度用語、稱謂的“重新規(guī)范”、“重新定義”，如使用了“法律普及制度”，而沒使用傳統(tǒng)的“法制宣傳教育制度”。
本書的編寫體例和研究思路是筆者多年來對司法行政整體及各項業(yè)務(wù)工作認真思考后確定的，按照筆者對司法行政各項業(yè)務(wù)職能重新歸類劃分的順序編排撰寫。近年來，司法部理論研究人員對司法行政各項業(yè)務(wù)工作職能進行了認真梳理和總結(jié)，將其劃分為三大類，即法律保障類、法律服務(wù)類、法制宣傳教育類。筆者認為，還可以在此劃分基礎(chǔ)上深化研究，把司法行政各項業(yè)務(wù)工作的內(nèi)部邏輯和聯(lián)系講透徹，進一步掌握司法行政工作的客觀規(guī)律，增強分類的科學(xué)性、合理性。鑒于此，司法行政制度應(yīng)當是一個門類齊全、邏輯周延的制度體系，按照其組成制度的功能屬性，結(jié)合司法行政工作的現(xiàn)狀和實際，可以將其重新劃分為三大制度類別：司法保障類、法律服務(wù)類、執(zhí)法與普法類。
1司法保障類。司法保障職能是指司法行政機關(guān)按照訴訟法有關(guān)規(guī)定圍繞訴訟活動履行相應(yīng)的司法職權(quán)，或者對與司法活動有關(guān)的行政事務(wù)性工作進行管理，其都是圍繞司法權(quán)的運用進行的輔助性、保障性的工作職能。司法保障職能的對象是司法機關(guān)（審判機關(guān)和檢察機關(guān)）。
司法保障類制度又可分為圍繞訴訟活動履行司法職權(quán)制度和司法（行政）事務(wù)管理制度兩類，其中屬于圍繞訴訟活動履行司法職權(quán)的制度又分為刑罰執(zhí)行及其延伸制度和司法協(xié)助制度。前者包括：監(jiān)獄制度、社區(qū)矯正制度、安置幫教制度3項，后者是指包含國際司法文書送達制度、域外調(diào)查取證制度、承認和執(zhí)行外國法院裁判制度、被判刑人移管制度、引渡制度在內(nèi)的5項司法協(xié)助制度。屬于司法（行政）事務(wù)管理制度的有國家司法考試制度。
2法律服務(wù)類。法律服務(wù)職能是指司法行政機關(guān)對各類和各個層次的法律服務(wù)進行行業(yè)管理或業(yè)務(wù)指導(dǎo)，從司法行政機關(guān)角度來說是管理職能（從行政法角度講大多數(shù)法律服務(wù)管理職能以行政許可、行政確認和行政處罰等方式行使），從整個司法行政系統(tǒng)來說是提供法律服務(wù)。法律服務(wù)管理的對象是法律服務(wù)機構(gòu)及人員等特殊行政相對方，包括人民調(diào)解委員會、法律援助機構(gòu)、基層法律服務(wù)所、律師事務(wù)所、公證處、司法鑒定機構(gòu)、仲裁機構(gòu)及律師、公證員、司法鑒定人、法律工作者、人民調(diào)解員等。法律服務(wù)類制度劃分為公益（基本）法律服務(wù)管理與指導(dǎo)制度和有償法律服務(wù)管理與指導(dǎo)制度，前者包括人民調(diào)解制度、法律援助制度、基層法律服務(wù)制度；后者包括律師管理與指導(dǎo)制度、公證管理與指導(dǎo)制度、司法鑒定管理制度、仲裁登記制度，合計7項。
3執(zhí)法與普法類。執(zhí)法與普法職能是指司法行政機關(guān)作為政府組成部門性質(zhì)的行政機關(guān)進行的強制隔離戒毒執(zhí)法活動，以及對全體公民開展法律普及活動。其中，司法行政機關(guān)所承擔的強制隔離戒毒職能，系由原來承擔勞動教養(yǎng)職責的場所和干警轉(zhuǎn)變而來，這是在勞動教養(yǎng)制度完成其歷史使命，因尚不適應(yīng)我國社會主義法治國家建設(shè)的新形勢而被廢止后，對原有場所和干警資源的有效利用，并賦予其新的職能使命，屬于行政執(zhí)法行為；而開展全民普法活動，也是根據(jù)我國將長期處于社會主義初級階段的特殊國情，基于法治建設(shè)逐步完善的現(xiàn)實，由司法行政機關(guān)所承擔的、堪稱人類法律史上最大規(guī)模的法律普及活動。司法行政機關(guān)的行政執(zhí)法對象包括需要采取強制隔離戒毒措施的戒毒人員等自然人，普法的對象則涵蓋全社會所有的自然人、法人和社會組織，但他們都是司法行政機關(guān)履行行政職權(quán)中的行政相對方。司法行政的執(zhí)法與普法類制度共有2項：強制隔離戒毒制度、法律普及制度。在此需要說明的是，將這兩項業(yè)務(wù)職能歸為一類，是基于與司法保障和法律服務(wù)兩大類職能相比較而言，我國司法行政機關(guān)承擔的執(zhí)法與普法這兩項職能是根據(jù)我國特殊國情賦予司法行政機關(guān)并且最能體現(xiàn)“中國特色”的司法行政職能。
以上“新三類”職能劃分與原來的“舊三類”職能劃分相比，“司法保障類”比“法律保障類”更加科學(xué)，更能夠體現(xiàn)出司法行政的本質(zhì)屬性；新的“法律服務(wù)類”比舊的“法律服務(wù)類”包含的業(yè)務(wù)更多，更具合理性；而新的“執(zhí)法與普法類”和舊的“法制宣傳教育類”，兩者劃分各有利弊：“法制宣傳教育類”作為單獨一類，一目了然，比較清晰，“執(zhí)法與普法類”實則由兩類職能合并闡述，難以歸一，稍顯不足。筆者在撰寫過程中，雖然對于“執(zhí)法與普法”歸類是否科學(xué)和成熟，尚有些許困惑和忐忑之處，但并沒有過分執(zhí)著和糾纏于“形而上學(xué)”的完整齊備，而是本著實事求是的研究態(tài)度，對我國司法行政機關(guān)實際承擔的執(zhí)法與普法職能進行了客觀的論述。對于司法行政有關(guān)制度體系上的進一步科學(xué)分類，筆者也是盡其所能，暫留“遺憾”，將有賴于實踐者的不斷探索和理論者進一步的研究。同時，筆者認為，這一劃分在理論研究上的準備不夠，恰恰說明了執(zhí)法和普法類職能或許是我國司法行政機關(guān)未來可以努力拓展的業(yè)務(wù)職能方向之一，如普法職能不斷深化延伸至依法治理工作，既是邏輯的必然也是司法行政機關(guān)使命所系，在實踐中經(jīng)過不斷探索，或可在此領(lǐng)域日益增加職能而逐漸形成體系較為完善成熟的一類特殊的司法行政制度門類，這也符合事物發(fā)展的一般規(guī)律。在規(guī)律面前，筆者的“求全自責”之心或可稍稍釋然。
為此，本書在體例結(jié)構(gòu)上分為4篇，分別為概論篇、司法保障篇、法律服務(wù)篇、執(zhí)法與普法篇。概論篇是對整個司法行政制度和中國特色社會主義司法行政制度進行概括性論述；司法保障篇、法律服務(wù)篇、執(zhí)法與普法篇是對司法行政各項業(yè)務(wù)職能類別的新劃分，每篇之下分別對其相關(guān)的各項司法行政業(yè)務(wù)職能制度進行闡述論證，包括監(jiān)獄制度、社區(qū)矯正制度、安置幫教制度、司法考試制度、司法協(xié)助制度、人民調(diào)解制度、法律援助制度、基層法律服務(wù)制度、律師制度、公證制度、司法鑒定制度、仲裁制度、強制隔離戒毒制度、法律普及制度等，共計14項。全書除導(dǎo)論之外，合計15章。
筆者立足中國特色社會主義司法行政制度的理論與實踐，根據(jù)我國特殊國情，盡量圍繞司法行政的現(xiàn)有職能制度，不去或少去對學(xué)術(shù)界關(guān)于司法行政體制改革的建議或者西方發(fā)達國家當前的司法行政業(yè)務(wù)范圍及其職能進行研究和展望，重點闡述現(xiàn)在我國司法行政制度的結(jié)構(gòu)構(gòu)成及其優(yōu)越性，以及一些將來需要進行改革的個人意見和建議，盡可能少地作批判性論證。對于司法行政各項業(yè)務(wù)制度，原則上分別從制度概述、制度主體、職能作用、制度范疇、運行程序、法律責任等方面展開論證，試圖通過對司法行政各項業(yè)務(wù)職能及其制度進行“解剖麻雀”式研究，力求對整個司法行政工作及其客觀規(guī)律進行科學(xué)建構(gòu)，為司法行政實踐提供理論支撐。因各制度自身特殊性，各章節(jié)研究的角度略有差異。
在筆者研究的現(xiàn)有14項基本司法行政制度中，并沒有單列“法學(xué)教育制度”、“政府、企業(yè)法律顧問制度”兩項制度，只是在“司法考試制度”中對“法學(xué)教育制度”進行了附帶性論述。因為在實踐中，“政府法律顧問制度”由司法行政和政府法制部門負責，由司法行政部門負責的，歸類到律師制度中；由政府法制部門負責的，筆者沒有論述。而“企業(yè)法律顧問制度”，在實踐中，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門與人力資源和社會保障部門具體負責，司法行政部門極少參與，故在此也不予論述。
本書對“仲裁制度”和“強制隔離戒毒制度”進行了整體論述，而不是按照有關(guān)規(guī)定，對目前只由司法行政部門負責的“仲裁登記”、“司法行政強制隔離戒毒”進行“部分”論證。這主要是基于這兩項制度的整體性開展研究，不宜“分割”研究，但主體部分還是司法行政關(guān)于該項制度的內(nèi)容。另外，從這兩項制度的未來改革發(fā)展來看，各自劃歸“一個部門”進行管理是其必然方向。
“勞動教養(yǎng)制度”原來一直是司法行政一項非常重要的制度，現(xiàn)已從法律層面被正式廢止，目前勞教場所和勞教干警正處于轉(zhuǎn)型階段，各地有關(guān)部門與勞動教養(yǎng)相關(guān)的法律規(guī)定正在清理、廢止之中，后續(xù)工作有序進行。本書鑒于勞教制度對于司法行政的重要影響及其工作的持續(xù)性，故對其進行了研究總結(jié)，以“強制隔離戒毒制度和勞動教養(yǎng)制度”作為“強制隔離戒毒制度”章節(jié)的一小部分內(nèi)容予以論述，并對其進行了客觀評價。此外，關(guān)于“戒毒康復(fù)制度”，筆者原來按照“強制隔離戒毒與戒毒康復(fù)制度”進行研究論證，但始終感覺戒毒康復(fù)工作與強制隔離戒毒工作既相連又分立，前者是措施，后者是目標，并且后者是前者的一個主要環(huán)節(jié)和衡量任務(wù)完成的主要標準，故最終決定“戒毒康復(fù)制度”不再單列研究，而在“強制隔離戒毒制度”中附帶研究。
對于“法制宣傳教育”與“依法治理”的工作，這是司法行政傳統(tǒng)的職能，但筆者認為，目前在實際工作中，“法制宣傳教育”職能與以往相比，稍顯弱化之勢，并且嚴重依賴于每5年部署一次的“普法規(guī)劃”活動，其主要的工作方式及工作權(quán)屬全部體現(xiàn)在“法律普及制度”方面；而“依法治理”又分為基層、行業(yè)和地方三類，隨著法治中國及其法治區(qū)域創(chuàng)建的大力開展，現(xiàn)在地方性的依法治理正在轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域法治創(chuàng)建制度，有的地方司法行政單位受到自身地位、職能的限制，沒能全面承擔起該項工作的組織和指導(dǎo)任務(wù)，并且該項制度在現(xiàn)實中蘊含于“法律普及制度”之中。為此，本書將“依法治理”職能涵蓋到“法律普及制度”中給予闡述，不再另作論述。此外，雖然“法制宣傳教育”與“法律普及”是兩個不同概念，但按照實踐中的習(xí)慣術(shù)語，本書中兩者有時互用，內(nèi)容暫且視作一致。
本書是筆者長期從事司法行政科研工作的思考與感情所系，但因兩位著者水平所限，書中難免存在錯訛不周之處，敬請廣大司法行政工作者和法學(xué)界專家學(xué)者批評指正。本書是在前人研究基礎(chǔ)上開展的綜合性研究，旨在為繁榮和發(fā)展中國特色社會主義司法行政理論，堅持和完善中國特色社會主義司法行政制度，堅定不移走中國特色社會主義司法行政道路，貢獻個人之力。中國特色司法行政事業(yè)的宏偉藍圖和高樓大廈，需要實踐者和理論研究者一起精心設(shè)計和構(gòu)筑，愿本書能夠起到“拋磚引玉、引起共鳴”的作用，共同致力于我國社會主義法治國家建設(shè)的偉大實踐！
如此，我愿足矣！

任永安
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