不確定性條件下的積極財政政策

當(dāng)前我們所處的時代最突出的特征就是各種不確定性，這已經(jīng)成為一種常態(tài)。如何看待我們的改革、政策與各種經(jīng)濟社會現(xiàn)象，需要一種新的世界觀，這種新的世界觀就是從對確定性的認知轉(zhuǎn)變到對不確定性的認知。如果沒有這種轉(zhuǎn)變恐怕無法適應(yīng)我們這個時代，難以做出科學(xué)的決策與判斷。

從不確定性的視角看，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是要應(yīng)對不確定性，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)對的不確定性指的是什么？就是供給與需求不能很好地匹配，例如金融服務(wù)供給和實體經(jīng)濟融資需求、公共服務(wù)供給與需求以及人力資本供給和需求的不匹配等，這些不匹配會帶來各種不確定性后果。如果任由這種不確定性進一步地放大，就會變成經(jīng)濟危機、金融危機等各類危機，所以我們不能讓這種不確定性繼續(xù)放大，必須有效控制，實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。面對這種經(jīng)濟、社會的各類不確定性，財政政策該如何作為？中央經(jīng)濟工作會議提出“財政政策要更加積極有效”的要求，蘊涵著提高國家治理效能的深意。所謂“積極”，就是要積極主動發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，增強財政政策的預(yù)見性和預(yù)防性，而不是被動應(yīng)付、見招拆招。所謂“有效”，就是要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵問題，精準發(fā)力、對癥下藥，達到“四兩撥千斤”的效果。在當(dāng)前經(jīng)濟增速換擋期，財政政策更要發(fā)揮“定海神針”作用，持續(xù)不斷地為經(jīng)濟社會發(fā)展、改革深化注入“確定性”，穩(wěn)住大局，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，確保穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險各項工作有效落實。

要創(chuàng)新積極財政政策，更好地服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，主要體現(xiàn)在以下三個方面。一是從以總量為主的政策轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性政策。今天面臨的問題很顯然不再是總量問題，或者說主要不是這個問題，而是結(jié)構(gòu)性的問題、結(jié)構(gòu)性的矛盾。所以，財政政策就應(yīng)該從總量的政策轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)的政策，結(jié)構(gòu)的政策就是要去調(diào)整我們的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)，財政政策要在這些方面發(fā)力。我們說的結(jié)構(gòu)是整體的，不是單一的，不是某一個側(cè)面的，既是經(jīng)濟的，也是社會的、制度的。從當(dāng)前來看，我們要推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)優(yōu)化，更重要的是制度結(jié)構(gòu)怎么去調(diào)整。很顯然，這是改革的命題，也是創(chuàng)新的課題。二是財政政策從過去單一地關(guān)注或者重點關(guān)注經(jīng)濟到關(guān)注綜合�，F(xiàn)在財政政策不僅是經(jīng)濟政策也是社會政策，在民生領(lǐng)域要發(fā)力，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等基本公共服務(wù)的均等化方面財政怎么發(fā)揮作用，民生方面怎么兜底，怎么促進社會公平，通過基本公共服務(wù)的提供，促進人力資本的積累，推動人的全面發(fā)展。三是從過去宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)向公共風(fēng)險管理。為什么提出公共風(fēng)險管理呢？這個世界是不確定的，不確定性事件越來越多，會帶來各種眼前的、短期的風(fēng)險，以及長期的、整體的風(fēng)險。宏觀調(diào)控本質(zhì)是短期的相機抉擇，注重的是對短期風(fēng)險的防范和化解，怎么關(guān)注長期風(fēng)險對中國的發(fā)展來講至關(guān)重要，所以財政政策既要關(guān)注短期風(fēng)險的防范與化解，更要轉(zhuǎn)向長期的、整體的戰(zhàn)略層面化解風(fēng)險，這就需要公共風(fēng)險管理，這樣財政政策既能短期有效也能長期有效，不至于造成風(fēng)險的后移或者累積。財政政策的創(chuàng)新并非易事，這是一個整體性的事情，因為財政的事情不是財政部門的事情，是整個國家的事情，是整個社會的事情，涉及老百姓，涉及企業(yè)，涉及整個市場，也涉及國際社會。

具體而言，從積極財政政策的效果來看，應(yīng)主要體現(xiàn)在三個方面。一是注入確定性。黨的十八大以來，我國的積極財政政策為市場運行注入確定性，減少實體經(jīng)濟內(nèi)部、虛擬經(jīng)濟內(nèi)部以及實體經(jīng)濟與虛擬經(jīng)濟之間的不確定性，穩(wěn)定國民經(jīng)濟；為社會運行注入確定性，降低消費、就業(yè)和社會心理的不確定性，保障民生，穩(wěn)定民心；為改革注入確定性，按照黨的十八屆三中全會《決定》提出的“科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”定位，大力推動改革。二是引導(dǎo)形成良好社會預(yù)期。良好社會預(yù)期是經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展的基石，對市場和社會環(huán)境有良好預(yù)期，人們就會有動力、有耐心去從事創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動。而悲觀的預(yù)期則會導(dǎo)致市場主體行為的短期化，傾向于投機炒作賺快錢。要引導(dǎo)形成良好社會預(yù)期，首先要保證財政政策信號清晰，各項政策措施越明確、落實越有力，社會預(yù)期就越好。其次要精準施策，政策措施一旦出臺就不能“翻燒餅”，也不宜頻頻出招，防止政策多變、頻出而擾亂預(yù)期。最后要樹立底線思維，充分考慮現(xiàn)實中的各種不確定性因素，有預(yù)案、有底線，給經(jīng)濟社會主體吃下“定心丸”。三是推動實現(xiàn)新的供求動態(tài)平衡。結(jié)構(gòu)性失衡的根源是資源錯配、效率低下，產(chǎn)生大量無效供給，而優(yōu)質(zhì)供給不足。因此，積極財政政策的作用不是“大水漫灌”，而是精準施策、積極有效。一方面，積極支持“三去一降一補”政策的落實，并著力做好職工分流、培訓(xùn)、安置工作；另一方面，通過實施減稅降費、鼓勵研發(fā)創(chuàng)新、支持普惠金融、扶持中小微企業(yè)、改革重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制等措施，為市場機制發(fā)揮自組織功能創(chuàng)造條件，通過市場力量來矯正結(jié)構(gòu)性失衡。與傳統(tǒng)的擴張性政策不同，目前積極財政政策不是政府直接發(fā)力擴大需求，而是通過激發(fā)市場活力來間接發(fā)揮作用，優(yōu)化資源配置，擴大優(yōu)質(zhì)供給；不是通過政策來替代市場，而是讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用；不是單打獨斗，而是認識和把握穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等系統(tǒng)聯(lián)動關(guān)系，發(fā)揮財政政策在這些方面的整體效能。

劉尚希

2018年4月

（摘自本書序言）