前??言

我對(duì)土地問(wèn)題感興趣是從2000年開(kāi)始，那時(shí)候我剛?cè)雽W(xué)攻讀碩士學(xué)位，需要選擇研究方向。我讀的是中國(guó)近現(xiàn)代史專(zhuān)業(yè)，遍覽當(dāng)時(shí)學(xué)者們的研究領(lǐng)域，民國(guó)時(shí)期國(guó)民政府的土地制度幾乎就是一片處女地，很少有學(xué)者對(duì)它進(jìn)行深入探討。而那個(gè)時(shí)候中國(guó)的改革開(kāi)放事業(yè)已經(jīng)進(jìn)行了20余年，曾經(jīng)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)生巨大推動(dòng)作用的農(nóng)村土地承包制度開(kāi)始遇到土地撂荒、地利不盡的狀況。于是社會(huì)上土地私有化的論調(diào)開(kāi)始泛濫。

土地撂荒，土地生產(chǎn)效率不高，到底是不是土地集體所有制帶來(lái)的？土地私有制就真的能解決當(dāng)前的土地問(wèn)題嗎？絕不能貿(mào)然下論斷，更不能莽撞地用實(shí)踐去檢驗(yàn)，那會(huì)犯顛覆性的錯(cuò)誤。最簡(jiǎn)便、最可靠的辦法就是回顧歷史，以已經(jīng)被實(shí)踐證明的事實(shí)來(lái)說(shuō)明問(wèn)題。而最能引以為鑒，并與當(dāng)前土地問(wèn)題形成鮮明對(duì)比的就是南京國(guó)民政府時(shí)期的土地制度了。南京國(guó)民政府時(shí)期，中國(guó)社會(huì)的封建主義趨向解體，資本主義有了一定程度的發(fā)展，法律制度在中國(guó)也進(jìn)行著中西激烈碰撞，革故鼎新之勢(shì)如決堤之水不可阻擋。南京國(guó)民政府在土地所有制上，試圖走出與中國(guó)歷史及世界各國(guó)均不相同的道路，明確全國(guó)土地屬于中華民國(guó)國(guó)民全體，但實(shí)際上實(shí)行的仍然是土地私有制，只不過(guò)是為這種土地私有制留下了加以限制的空間和法理基礎(chǔ)，但國(guó)民政府時(shí)期對(duì)土地私有制的限制并沒(méi)有真正實(shí)施。這時(shí)期的土地制度與土地狀況之間的關(guān)系，正體現(xiàn)了私人、社會(huì)、法律、國(guó)家之間力量對(duì)比與較量的關(guān)系，最能說(shuō)明土地私有制的運(yùn)行的不良結(jié)果。

我們客觀地解剖南京國(guó)民政府在抗戰(zhàn)前的土地制度，分析其利弊，研究其得失，不僅是出于解決社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的需要，也是學(xué)術(shù)研究的任務(wù)使然。對(duì)南京國(guó)民政府土地法律制度的研究，至今沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)著作出現(xiàn)，不能不說(shuō)是一件學(xué)術(shù)界的憾事。

本書(shū)由緒論、第一章至第四章及結(jié)論三部分組成，緒論部分介紹了本項(xiàng)目的研究緣起、研究現(xiàn)狀、研究目的和方法、使用的資料、相關(guān)概念和理論框架，結(jié)論部分在總結(jié)全文基礎(chǔ)上得出了一些重要啟示，中間四章主體內(nèi)容如下：

第一章??立法的背景與目標(biāo)

中國(guó)古代的土地制度經(jīng)歷過(guò)井田制、“黔首自實(shí)田”、王田制、均田制等。唐朝中晚期以后，逐漸形成了以地主對(duì)土地的管控權(quán)利為核心，以永佃和典為特色，以自由交易為表征的復(fù)雜地權(quán)體系。清末民國(guó)初期，西方法治理念和思想進(jìn)入中國(guó)，中國(guó)政府進(jìn)行了大規(guī)模的變法運(yùn)動(dòng)。隨著近代中國(guó)變法進(jìn)程，國(guó)家土地制度發(fā)生了重要變革。中國(guó)民刑不分的傳統(tǒng)法律文本形式開(kāi)始被打破，土地特別法及民事相關(guān)法不斷產(chǎn)生；以所有權(quán)為核心的現(xiàn)代法制觀念及概念體系逐漸形成；土地私有制正式被法律明文規(guī)定下來(lái)，由此也誕生了有中國(guó)特點(diǎn)的西方式的土地權(quán)利體系。但清末及民國(guó)北京政府的農(nóng)村地權(quán)制度本質(zhì)上仍是自由放任的制度，是土地所有權(quán)過(guò)于集中、土地利用不經(jīng)濟(jì)、土地制度不適應(yīng)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要制度根源。這也在某種程度上為南京國(guó)民政府農(nóng)地地權(quán)立法預(yù)置了法律價(jià)值層面的任務(wù)和目標(biāo)：追求效率的實(shí)現(xiàn)，但又須考慮其與平等、秩序、自由等法律價(jià)值的相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)這目標(biāo)，雖然面臨著重大歷史、現(xiàn)實(shí)壓力，但也存在許多有利條件。

南京國(guó)民政府的農(nóng)地地權(quán)立法是在孫中山等國(guó)民黨領(lǐng)導(dǎo)人的土地思想和國(guó)民黨政策指導(dǎo)下進(jìn)行的。孫中山有著豐富的土地思想，他主張以和平的、法律的、漸進(jìn)的方式進(jìn)行土地制度改良，基本手段是地價(jià)稅。其土地思想有進(jìn)步意義，但也有很大的局限性：第一，對(duì)當(dāng)時(shí)的地權(quán)集中現(xiàn)象沒(méi)有客觀清醒的認(rèn)識(shí)和客觀評(píng)判；第二，“平均地權(quán)”主要不是用以解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而是面向未來(lái)，防止將來(lái)可能會(huì)出現(xiàn)的地價(jià)不公；第三，依靠政治的和法律的手段，欲求地主與農(nóng)民兩不傷害地達(dá)到平均地權(quán)的目的；第四，他的農(nóng)地思想本身存在許多矛盾。蔣介石、胡漢民等國(guó)民黨主要領(lǐng)導(dǎo)人，總體上繼承了孫中山的土地主張，但也對(duì)其理論進(jìn)行了主觀片面地取舍。這一時(shí)期國(guó)民黨農(nóng)地地權(quán)政策的主要內(nèi)容是依靠法治漸進(jìn)地推行土地改革，實(shí)質(zhì)是擱置“耕者有其田”的實(shí)現(xiàn)，更多的是做一些土地整理、農(nóng)業(yè)合作、土地陳報(bào)、土地金融等技術(shù)性工作。確認(rèn)和保護(hù)地主階級(jí)的既得利益是南京國(guó)民政府農(nóng)地地權(quán)立法內(nèi)容失偏和效果不佳的關(guān)鍵癥結(jié)所在。當(dāng)時(shí)還有社會(huì)上一些知名理論家的農(nóng)地地權(quán)思想被吸收到土地立法中，這一方面反映了當(dāng)時(shí)農(nóng)地地權(quán)問(wèn)題的嚴(yán)重性，另一方面也說(shuō)明當(dāng)時(shí)政府立法有一定民主性。總體看，南京國(guó)民政府農(nóng)地立法的是在受西方思想影響很深的孫中山土地主張的指導(dǎo)下進(jìn)行的，國(guó)民黨重要領(lǐng)導(dǎo)人的政見(jiàn)起到了重要作用，其他社會(huì)思想家的觀點(diǎn)也有一定影響。

第二章??立法的淵源與過(guò)程

國(guó)民黨中央是最高的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它制定立法原則后，立法院方可依此原則制定法律，立法院不過(guò)是國(guó)民黨政權(quán)的法律技術(shù)機(jī)構(gòu)。這種立法體制具有其優(yōu)勢(shì)，但也存在不可忽視的弊端。

南京國(guó)民政府的地權(quán)立法，從形式上看已頗為完備，既有國(guó)民黨政綱、決議為指導(dǎo)，又有國(guó)家法律為依歸；既有憲法統(tǒng)攝，又有部門(mén)法支撐；既有規(guī)定私權(quán)的民事法，也有規(guī)范地權(quán)行為之行政法；既有實(shí)體法律規(guī)定，又有程序法之保證；既有成文法之明確具體，又有判例、習(xí)慣、法理之靈活使用，形成了一個(gè)世界上獨(dú)特的制定法為主的內(nèi)容比較齊全的地權(quán)規(guī)范體系，這在中國(guó)近代史上是難能可貴的。但這個(gè)法律體系也存在著法出多門(mén)、龐雜混亂、以黨代法、易生矛盾的弊端。

南京國(guó)民政府農(nóng)地地權(quán)立法中，《民法》《土地法》出臺(tái)異常迅速，《土地法施行法》卻嚴(yán)重遲滯。其原因有很多，但最關(guān)鍵的制約因素在于立法者的利益傾向和政治決心。

第三章??立法的內(nèi)容

南京國(guó)民政府以孫中山的三民主義為指導(dǎo)，選擇性移植了西方特別是日本的法律，吸收借鑒了中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)土地制度中的許多固有習(xí)慣，建立起了一個(gè)具有中國(guó)特點(diǎn)的農(nóng)地地權(quán)制度體系。這個(gè)體系也即私權(quán)利體系，包括所有權(quán)、他物權(quán)（用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)）、典權(quán)、占有、優(yōu)先權(quán)、耕作權(quán)等，其中他物權(quán)中的用益物權(quán)包括地上權(quán)、地役權(quán)和永佃權(quán)，擔(dān)保物權(quán)在土地上主要是抵押權(quán)。

南京國(guó)民政府實(shí)行土地雙重所有制。先是從理論上確定土地由國(guó)民全體共享，為國(guó)家控制私人土地所有權(quán)創(chuàng)造了理論前提，又在此基礎(chǔ)上將土地分為公有和私有兩種不同的所有性質(zhì)。南京國(guó)民政府堅(jiān)持社會(huì)本位的立法理念，提升了用益物權(quán)的地位，對(duì)它們以充分的保護(hù)，用以限制甚至對(duì)抗所有權(quán)，削弱了所有權(quán)的絕對(duì)性。這種做法的目標(biāo)不盡相同，對(duì)地上權(quán)和地役權(quán)的保護(hù)多出于提高效率的需要，對(duì)永佃權(quán)的保護(hù)更多的是出于實(shí)現(xiàn)平等的需要。在抵押權(quán)的設(shè)計(jì)上，南京國(guó)民政府特別重視抵押權(quán)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，這對(duì)提高交易效率有積極意義，但它卻忽略了對(duì)第三人的利益保護(hù)，給社會(huì)交易的安全留下隱患。在典權(quán)制度設(shè)計(jì)中，南京國(guó)民政府以西方法學(xué)理論為指導(dǎo)，尊重了中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)典的習(xí)慣，又對(duì)其進(jìn)行了限制性改造，反映了其立法技術(shù)的較高水準(zhǔn)。

南京國(guó)民政府以公權(quán)力約制私權(quán)利的主要做法包括實(shí)行土地登記、限制所有權(quán)、給農(nóng)地租用者以權(quán)利特惠、鼓勵(lì)及強(qiáng)制荒地開(kāi)發(fā)、土地強(qiáng)制使用、土地重劃、土地稅收、土地征收等。實(shí)踐中，本應(yīng)對(duì)“平均地權(quán)”、“耕者有其田”、促進(jìn)地盡其利、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義發(fā)揮決定作用的公權(quán)力，其表現(xiàn)卻差強(qiáng)人意。總體上看，南京國(guó)民政府的農(nóng)地地權(quán)制度既有封建性，又有資本主義性，屬半封建半資本主義性質(zhì)的土地私有制。

南京國(guó)民政府農(nóng)地地權(quán)立法在土地糾紛處理上規(guī)定了相當(dāng)多的調(diào)處方法，有民事的，也有行政的和刑事的；有訴訟程序的，也有非訴程序的。但也存在解決糾紛辦法的種類(lèi)過(guò)多、過(guò)于復(fù)雜凌亂、刑事處罰乏力的狀況。

土地行政方面，由中央政府組織的減租運(yùn)動(dòng)、國(guó)土調(diào)查、土地陳報(bào)、農(nóng)村合作運(yùn)動(dòng)；由地方政府發(fā)動(dòng)的，主要是陳果夫在江蘇主持的“地籍整理”、閻錫山在山西的“土地村公有”及“匪區(qū)”的土地整理。這些活動(dòng)有的收到了一定效果，但也有不少活動(dòng)只聞其聲不見(jiàn)其行，不但未能改善農(nóng)地地權(quán)狀況，反而使之每況愈下。各地進(jìn)行的土地實(shí)踐活動(dòng)，沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的政權(quán)力量為依托和保證，僅靠地方推動(dòng)，是不可能取得實(shí)效的。

土地司法審判方面，有行政法院的審判和普通的民事審判。行政法院為數(shù)不多的地權(quán)糾紛審判明確了行政法院與普通法院的審判權(quán)界限，更主要的是它規(guī)范了土地案件審判的程序，并直接糾正了行政機(jī)關(guān)的一些不適法行為。民事審判中的有關(guān)法律規(guī)定在司法審判實(shí)踐中很大程度上得以執(zhí)行，但傳統(tǒng)地權(quán)習(xí)慣仍有較大影響。總體上，這些司法裁判是在堅(jiān)持土地私有制、保護(hù)地主既得土地利益的立法基礎(chǔ)上進(jìn)行的裁判，是對(duì)既有土地分配格局的維護(hù)和強(qiáng)化。

第四章??立法的特點(diǎn)與影響

1927—1937年南京國(guó)民政府的農(nóng)地地權(quán)立法存在著這樣幾個(gè)特點(diǎn)：1.思想、政策、法律在理想與現(xiàn)實(shí)間步步失據(jù)；2.在移植西方法律的同時(shí)保留了鮮明的本土特色；3.法律在彷徨中背離了正義的價(jià)值要求；4.立法過(guò)程、法律形式、實(shí)施結(jié)果存在著諸多矛盾，形成鮮明的反差。引致這些特點(diǎn)產(chǎn)生的原因比較復(fù)雜。孫中山的哲學(xué)思想、建國(guó)理論、三民主義、黨治思想等均存在致命缺陷；落后的自然經(jīng)濟(jì)難以支撐資本主義式的地權(quán)制度變革，上層建筑嚴(yán)重脫離了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)能夠提供的條件；國(guó)民黨中央的派系斗爭(zhēng)、中央與地方權(quán)力的沖突等不能為農(nóng)地地權(quán)制度改革提供堅(jiān)強(qiáng)政治保障；傳統(tǒng)的義利觀、重農(nóng)抑商觀念、宗法文化及官本位文化都對(duì)農(nóng)地地權(quán)制度的變革起到了一定阻礙作用；法學(xué)家們比較成熟的法學(xué)研究推動(dòng)了農(nóng)地地權(quán)的立法進(jìn)程，但立法者嚴(yán)重脫離實(shí)際的同時(shí)又受利益驅(qū)動(dòng)而站偏了立場(chǎng)。

1927—1937年南京國(guó)民政府農(nóng)地地權(quán)立法對(duì)后世有一定影響和借鑒意義。國(guó)民黨政權(quán)此后的農(nóng)地地權(quán)立法基本繼承了這一時(shí)期的立法原則和內(nèi)容；臺(tái)灣地區(qū)的土地改革取得比較明顯的成效，得益于汲取這一時(shí)期立法的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；中國(guó)共產(chǎn)黨的土地改革在目標(biāo)上也一定程度受其影響。我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革也應(yīng)借鑒其理念和技術(shù)經(jīng)驗(yàn)：其民生理念、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念、依法治地理念及參古酌西、法典編纂理念都值得肯定，其土地稅收、土地征收、土地重劃、農(nóng)地私權(quán)保護(hù)等也很值得借鑒。

總結(jié)1927—1937年南京國(guó)民政府10年農(nóng)地地權(quán)立法的實(shí)踐，我們得出的重要啟示是：立法必須有科學(xué)的理論指導(dǎo)和正確的價(jià)值選擇；立法必須符合國(guó)情，滿足人民的利益訴求；立法必須有穩(wěn)定、有力的政治力量作保證；立法必須正確處理西方文明與中國(guó)傳統(tǒng)文明的關(guān)系；立法必須處理好公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系，明確各自邊界。

以上是作者撰寫(xiě)這部書(shū)的起因與主要內(nèi)容，本書(shū)也是國(guó)家社科基金項(xiàng)目“1927—1937年南京國(guó)民政府農(nóng)地地權(quán)立法研究”（09CZS010）的研究成果，真誠(chéng)地希望讀者讀后能有些許啟發(fā)，也真誠(chéng)地歡迎讀者對(duì)我們給予批評(píng)指正，提出寶貴意見(jiàn)。