緒論

民政工作是國家對(duì)社會(huì)事務(wù)行政管理的一個(gè)重要內(nèi)容；承擔(dān)著解決社會(huì)問題，調(diào)整社會(huì)關(guān)系，穩(wěn)定社會(huì)秩序的部分任務(wù)。當(dāng)代中國的民政，繼承了中國革命的光榮傳統(tǒng)和長期的歷史經(jīng)驗(yàn)，本著組織人民群眾的生活與正確處理人民內(nèi)部矛盾的精神，在徹底完成民主革命，進(jìn)行社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)中，創(chuàng)造性地開展了一系列社會(huì)服務(wù)、社會(huì)改造、社會(huì)管理相結(jié)合的工作。

一

中華人民共和國成立以后的40年中，民政工作的任務(wù)隨著客觀形勢的變化，有過多次的調(diào)整。新中國成立初期，民政工作的業(yè)務(wù)范圍主要是：干部人事、地方政權(quán)建設(shè)、行政區(qū)劃、戶政、國籍、社會(huì)福利、游民改造、禁煙禁毒、社會(huì)救濟(jì)、移民安置、婚姻登記、社團(tuán)登記、禮俗改革、民工動(dòng)員、農(nóng)村土地改革、土地征用、城市房地產(chǎn)管理、城市營建規(guī)劃考核、階級(jí)成分處理、優(yōu)待撫恤、退伍安置、烈士褒揚(yáng)等等。其中有些工作因全部解決了舊社會(huì)遺留下來的相關(guān)問題，而完成了它的歷史任務(wù)；有些工作由于政府職能部門分工趨于專業(yè)化和科學(xué)化，而交給了有關(guān)部門；有些工作適應(yīng)社會(huì)主義事業(yè)不斷前進(jìn)的需要，而有增加發(fā)展�，F(xiàn)階段民政工作的主要業(yè)務(wù)是：城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)、村民委員會(huì)和居民委員會(huì)建設(shè)、優(yōu)待撫恤和烈士褒揚(yáng)、退伍軍人和軍人離退休干部接收安置、農(nóng)村救災(zāi)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利生產(chǎn)、社會(huì)福利事業(yè)、社區(qū)服務(wù)、農(nóng)村基層社會(huì)保障探索、行政區(qū)劃、邊界爭議調(diào)處、社會(huì)團(tuán)體登記管理、婚姻登記管理、殯葬改革管理、地名管理、印支難民接收安置、假肢科研與生產(chǎn)、流浪乞討人員收容遣送。盡管40年民政工作的業(yè)務(wù)范圍發(fā)生了很大的變化，但它所承擔(dān)的任務(wù)始終是以有關(guān)社會(huì)行政事務(wù)的管理為主。

具有社會(huì)行政性質(zhì)的當(dāng)代中國民政工作，涉及社會(huì)主義社會(huì)生活的許多方面，與人民大眾的切身利益有密切關(guān)系。不同人群的生、老、病、殘、死、衣、食、住、行、樂，都在不同的方面離不開民政工作。一部分民政工作，如基層政權(quán)建設(shè)、村民委員會(huì)和居民委員會(huì)建設(shè)、行政區(qū)劃、地名管理、婚姻登記管理、殯葬改革等，與全體人民有關(guān)；一部分民政工作，如優(yōu)待撫恤、救災(zāi)救濟(jì)、社會(huì)福利等，有專門的工作對(duì)象。人們通常把當(dāng)代中國民政經(jīng)常性的基本服務(wù)對(duì)象概括為兩大類：一類是最可愛的人，包括現(xiàn)役軍人、革命烈士家屬、革命軍人家屬、革命傷殘軍人、復(fù)員退伍軍人；一類是最困難的人，包括災(zāi)民和社會(huì)上的孤老、孤兒、殘疾人、困難戶。這兩類服務(wù)對(duì)象的總數(shù)共計(jì)2億多人，占全國總?cè)藬?shù)的1/5以上。

當(dāng)代中國的民政工作通過對(duì)11億人口和2億多專門對(duì)象的不同方式的社會(huì)服務(wù)，使人民的物質(zhì)生活和精神生活得到必要的保障，從社會(huì)行政方面推動(dòng)和保證國家的各項(xiàng)建設(shè)，促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展。同時(shí)在基層社會(huì)實(shí)行民主管理，完善人民群眾社會(huì)行為與社會(huì)生活的規(guī)范，使社會(huì)得以穩(wěn)定發(fā)展。

二

中國民政就其內(nèi)容而言，歷史悠久，源遠(yuǎn)流長。西周時(shí)代就有諸如領(lǐng)土疆域、行政區(qū)劃、救災(zāi)救濟(jì)、移民、禮俗、調(diào)節(jié)民事糾紛、基層行政組織設(shè)置等社會(huì)行政管理事務(wù)，古稱“民事”。在漫長的歷史長河中，伴隨政治、經(jīng)濟(jì)、文化的變化發(fā)展，民事的內(nèi)容也常有演變。但變中有恒，一些基本的事務(wù)始終相承，不曾間斷�！懊裾�”一詞源于唐代“安民立政”之說。宋代的官方、學(xué)者開始使用“民政”概念。北宋司馬光提出“修治民政”的主張。這個(gè)“民政”概念和“民事”一樣，都是包括一切行政事務(wù)的廣泛概念。南宋徐天麟編撰《兩漢會(huì)要》，把“民政”當(dāng)作一項(xiàng)行政制度立為一大門類，與國家制度的其他門類相并列后，初步確立了“民政”概念特定的含義，并為后人所襲用。但是，在很長時(shí)間內(nèi)，諸多民政工作仍由國家的各個(gè)不同部門所分管。直至1906年（光緒三十二年）清政府改革統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，首次設(shè)立民政部，才有專管各項(xiàng)民政工作的機(jī)構(gòu)。清末的民政部主管的工作，主要是地方行政、地方自治、編審戶口、整飾風(fēng)俗禮教、荒政、移民、僑民、警政、地方區(qū)劃、丈量土地、審定圖志、管理文物、官辦土木工程以及醫(yī)藥衛(wèi)生等等。在資本主義已經(jīng)產(chǎn)生，民主、民權(quán)思想開始傳播，人民的力量越來越被統(tǒng)治階級(jí)所認(rèn)識(shí)的歷史背景下，清政府民政部打出“預(yù)備仿行憲法”的旗號(hào)，目的是為了維護(hù)清朝統(tǒng)治，鎮(zhèn)壓人民的反抗斗爭。同時(shí)利用民政機(jī)構(gòu)推行立憲，籠絡(luò)人心，以起“安民”的作用。

辛亥革命后，中華民國臨時(shí)政府曾經(jīng)設(shè)置主管民政工作的內(nèi)務(wù)部，因臨時(shí)政府迅速垮臺(tái)，來不及開展工作。北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)期，民政工作處于雜亂無章的狀態(tài)。1927年南京國民政府成立以后，民政機(jī)構(gòu)逐步建立。國民政府設(shè)立內(nèi)政部，管理全國內(nèi)務(wù)行政。內(nèi)政部設(shè)民政司、統(tǒng)計(jì)司、土地司、警政司、禮俗司，掌管地方行政、行政區(qū)劃、地方官吏任免、戶籍、選舉、賑災(zāi)、救濟(jì)、慈善事業(yè)、警察制度厘定、警察官吏任免、土地征收、水災(zāi)防御、厘定禮制、改良風(fēng)俗、紀(jì)念典禮、褒揚(yáng)及其他事項(xiàng)。1930年國民政府成立社會(huì)部，其職掌大致分為社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)組織（人民團(tuán)體組織）、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、社會(huì)服務(wù)（包括職業(yè)介紹）、勞工行政及合作行政等。1949年社會(huì)部裁并，其職掌劃歸內(nèi)政部。國民黨地區(qū)在省、市、縣均設(shè)有民政、社會(huì)廳、局、處、科。這些民政機(jī)構(gòu)的社會(huì)職能，主要為維護(hù)半殖民地半封建社會(huì)的秩序，為帝國主義、封建主義、官僚資本主義對(duì)人民的統(tǒng)治服務(wù)。1934年至1949年在全國推行的保甲制度，就是強(qiáng)化國民政府統(tǒng)治的基層組織。在災(zāi)荒救濟(jì)中，災(zāi)民難民得益甚少，而欺人耳目的點(diǎn)綴甚多，乘有災(zāi)之機(jī)魚肉百姓的現(xiàn)象司空見慣。每遇大災(zāi)，赤地千里，餓殍遍野。1920年至1936年，死于災(zāi)荒的人口達(dá)1835萬余人。社會(huì)救濟(jì)工作，或僅為杯水車薪，或流于裝點(diǎn)門面。雖然有數(shù)以千計(jì)的救濟(jì)團(tuán)體和慈善機(jī)構(gòu)，社會(huì)上卻有數(shù)以百萬、千萬計(jì)的勞苦大眾掙扎在饑餓死亡線上。一些進(jìn)步組織、開明人士舉辦的社會(huì)事業(yè)，曾經(jīng)收到良好的效果，使部分貧困不幸者獲得救濟(jì)與福利，但在業(yè)務(wù)上也受到種種的限制。

與國民黨地區(qū)的民政工作形成鮮明對(duì)照的，是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的根據(jù)地和解放區(qū)的民政工作。1931年在江西瑞金建立的中華蘇維埃共和國中央工農(nóng)民主政府中央執(zhí)行委員會(huì)設(shè)立了內(nèi)務(wù)部。嗣后，各個(gè)革命根據(jù)地和解放區(qū)的邊區(qū)政府、行署、專署和縣都設(shè)立了民政廳、處、科。這些革命的民政機(jī)構(gòu)管理的事務(wù)，包括行政人員任免、土地行政、選舉、戶籍、衛(wèi)生行政、賑災(zāi)、褒恤、優(yōu)待、婦女、保育、保險(xiǎn)、婚姻登記、民族、禮俗宗教、勞資及佃業(yè)爭議、戰(zhàn)爭動(dòng)員、軍事支差、人民團(tuán)體登記、禁煙禁毒和取締娼妓、賭博、盜竊、纏足以及其他事務(wù)。根據(jù)地和解放區(qū)的民政工作，為在物質(zhì)條件艱苦的情況下保障人民生活供給，在鞏固革命根據(jù)地和解放區(qū)、支援革命戰(zhàn)爭和反侵略戰(zhàn)爭方面做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。第二次世界大戰(zhàn)以后，聯(lián)合國救濟(jì)總署（簡稱“聯(lián)總”）組織國際合作協(xié)助受戰(zhàn)爭災(zāi)害各國從事善后救濟(jì)工作。國民黨政府成立了行政院善后救濟(jì)總署（簡稱“行總”），共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政府成立了解放區(qū)救濟(jì)總會(huì)（簡稱“解總”）。由“行總”向“聯(lián)總”申請(qǐng)獲得的救濟(jì)物資有很多為私人吞沒，故1947年前后國民黨地區(qū)的市場一時(shí)充塞著各種被變賣的救濟(jì)物品，而“解總”爭取到的支援物資則全部用于對(duì)解放區(qū)人民群眾的救濟(jì)，或直接發(fā)放到人民群眾手中。

三

從主要方面說，當(dāng)代中國的民政工作相當(dāng)于國際上的社會(huì)工作，并在內(nèi)容、形式與功能上有新的開拓發(fā)展。它在本質(zhì)上不同于半殖民半封建社會(huì)的民政工作，也不同于資本主義的社會(huì)工作。具有中國社會(huì)工作特色的民政工作，其目的不是為了維護(hù)剝削制度，緩和階級(jí)矛盾，麻痹人民斗志，而是以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，從屬于社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)的偉大目標(biāo)。它的基本功能在于體現(xiàn)人民應(yīng)有的權(quán)利和國家應(yīng)盡的責(zé)任，致力于開展保證和改善人民生活的社會(huì)服務(wù)與社會(huì)管理，激發(fā)廣大人民主人翁的積極性，發(fā)揮其促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定進(jìn)步和協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。

中華人民共和國成立時(shí)，面臨半殖民地半封建社會(huì)遺留下來的破爛攤子。城市充塞散兵游勇、災(zāi)民難民、大量失業(yè)人口和流浪乞討人員，小偷、流氓、妓女等游民遍布街頭，妓院、煙館和賭窟四處林立，鴉片煙毒到處彌漫，呈現(xiàn)出滿目瘡痍的景象。帝國主義分子曾預(yù)言中國共產(chǎn)黨和人民政府管理不了城市。新中國成立前夕的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)凋敝，天災(zāi)、人禍交互為患，億萬農(nóng)民食不果腹，衣不蔽體。在一些新解放尚未實(shí)行土地改革的地區(qū)，大批農(nóng)民外出逃荒流亡，呈現(xiàn)一片荒蕪凄涼景象。在這種歷史背景下，民政工作在新中國成立后的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，納入各級(jí)政府醫(yī)療戰(zhàn)爭創(chuàng)傷、恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)、鞏固新生政權(quán)的中心任務(wù)之內(nèi)，積極地為中心工作的整體服務(wù)，解決了一系列半殖民地半封建社會(huì)和資本主義社會(huì)所沒有解決過的社會(huì)問題，拯救出億萬貧困人民于饑寒交迫、水深火熱之中。這就從一個(gè)側(cè)面顯示出共產(chǎn)黨和人民政府是完全能夠管理好中國的城市和農(nóng)村的。進(jìn)入有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期以后，民政工作圍繞黨和國家的中心任務(wù)，積極配合社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)，開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)。其間雖經(jīng)幾度干擾破壞，廣大民政干部始終以“上為中央分憂，下為百姓解愁”的精神，堅(jiān)守優(yōu)撫、安置、救災(zāi)、救濟(jì)等工作崗位，幫助人民群眾解決生產(chǎn)生活困難。特別是在中共中央十一屆三中全會(huì)以后，民政工作以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則和改革開放的方針，在改善提高人民群眾的社會(huì)生活素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義制度的自我完善，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造團(tuán)結(jié)、安定、協(xié)調(diào)和諧的社會(huì)環(huán)境等方面，有創(chuàng)造性的發(fā)展，迭創(chuàng)新的局面。從1949年以來40年民政工作的歷史發(fā)展，表明當(dāng)代中國的民政工作在實(shí)踐中突破了國際傳統(tǒng)社會(huì)工作的范圍，不僅具有社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)保障、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)等方面的內(nèi)容，并且有基層社會(huì)民主管理、社會(huì)群眾自治管理、社會(huì)文明教育、社會(huì)風(fēng)俗改造等方面的內(nèi)容，形成了社會(huì)主義社會(huì)工作的內(nèi)容結(jié)構(gòu)體系，因而發(fā)揮出如下幾方面獨(dú)特而又普遍的作用：

（一）促進(jìn)社會(huì)保持穩(wěn)定，在穩(wěn)定中發(fā)展。民政工作40年從整體上發(fā)揮了革命性和建設(shè)性相統(tǒng)一、穩(wěn)定性和發(fā)展性相結(jié)合的作用。在徹底完成民主革命時(shí)期，它既是社會(huì)改造的一部分，又在恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)中起到恢復(fù)和保護(hù)勞動(dòng)力的作用。在社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，它一方面解決相關(guān)的社會(huì)問題，安定社會(huì)秩序；一方面調(diào)整人民群眾的社會(huì)主義社會(huì)關(guān)系，直接間接地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)增添了力量。

（二）發(fā)揚(yáng)人民民主，鞏固人民民主專政。民政工作在這方面主要是通過地方政權(quán)建設(shè)、選舉、基層政權(quán)建設(shè)、村民委員會(huì)和居民委員會(huì)建設(shè)發(fā)揮它的作用。新中國成立初期，進(jìn)行的禁煙禁毒和游民、妓女的改造工作，以及長期進(jìn)行的流浪乞討人員的收容遣送工作，對(duì)人民民主專政的鞏固具有不可缺少的作用。

（三）加強(qiáng)軍政、軍民團(tuán)結(jié)，促進(jìn)部隊(duì)建設(shè)和國防鞏固。早自革命根據(jù)地和解放區(qū)的年代起，民政工作就通過各項(xiàng)擁軍優(yōu)屬活動(dòng)和優(yōu)撫安置措施，鼓舞部隊(duì)士氣，增強(qiáng)部隊(duì)建設(shè)，形成了革命戰(zhàn)爭年代的一種光榮傳統(tǒng)。新中國成立以后，這一傳統(tǒng)在全國范圍內(nèi)得到了普遍的發(fā)揚(yáng)，各項(xiàng)工作得到全面的加強(qiáng)，使軍人安心服役，無后顧之憂，優(yōu)撫對(duì)象的物質(zhì)生活得到了更好的保障，社會(huì)地位有了明顯的提高；復(fù)員退伍軍人和軍隊(duì)離休干部都分別得到了妥善的安置，從而激發(fā)了人民解放軍全體官兵為捍衛(wèi)社會(huì)主義建設(shè)、實(shí)現(xiàn)國防現(xiàn)代化而英勇獻(xiàn)身的革命積極性。

（四）創(chuàng)造良好的社會(huì)條件與環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活的協(xié)調(diào)增長與發(fā)展。民政工作通過救災(zāi)、救濟(jì)、扶貧和其他各項(xiàng)社會(huì)福利工作，使災(zāi)民、貧民、困難戶、不幸者的生活得到保障，為其中有勞動(dòng)能力者參加生產(chǎn)創(chuàng)造有利條件，實(shí)現(xiàn)了千百年來人們所追求的“老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)”的理想，使人民安居樂業(yè)，各有所依，各有所歸，充分調(diào)動(dòng)了他們的積極性，使他們的智慧才能得到更好的發(fā)揮與發(fā)展。社會(huì)保障、社會(huì)福利促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)的增長與發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)的增長和建設(shè)的發(fā)展又促進(jìn)了社會(huì)保障與社會(huì)福利的提高，形成互相促進(jìn)提高的良性循環(huán)發(fā)展，成為發(fā)揮和顯示社會(huì)主義優(yōu)越性的一個(gè)重要方面。

（五）促進(jìn)精神文明建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)風(fēng)俗改造。民政工作通過建設(shè)褒揚(yáng)革命烈士的紀(jì)念設(shè)施和采取有效措施，以革命烈士的光輝事跡和形象，普遍地開展革命光榮傳統(tǒng)、愛國主義、社會(huì)主義和共產(chǎn)主義的社會(huì)教育，大力倡導(dǎo)為人民利益而無私奉獻(xiàn)和忘我犧牲的精神；擁軍優(yōu)屬和優(yōu)撫安置工作中所表現(xiàn)出的軍民魚水關(guān)系和軍政、軍民互相關(guān)心、互相愛護(hù)的精神；社會(huì)福利保障事業(yè)中所表現(xiàn)出的尊老愛幼、扶貧助殘、援救不幸者的精神；對(duì)社會(huì)主義精神文明建設(shè)發(fā)揮了重要的作用。在婚姻改革管理和殯葬改革管理等項(xiàng)業(yè)務(wù)中，破除封建主義、資本主義的婚姻家庭觀念與喪葬習(xí)俗，樹立和倡導(dǎo)社會(huì)主義的婚姻家庭觀念與殯葬風(fēng)尚，這對(duì)促使每一個(gè)社會(huì)成員的生活方式和消費(fèi)方式向良性轉(zhuǎn)化、促進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)發(fā)揮了直接的破舊立新的作用。