公立醫(yī)院是我國事業(yè)單位的重要組成部分，肩負著救死扶傷、滿足廣大人民群眾醫(yī)療保健需求的使命，是不以營利為目的、提供公共服務的公益性組織，其社會效益的重要性遠高于經濟效益。

為了推進醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展，自1950年開始，我國走上了醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的道路，到2008年為止，先后經歷了計劃經濟醫(yī)改時期和市場化醫(yī)改時期。為建立中國特色醫(yī)藥衛(wèi)生體制、逐步實現人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的目標、提高全民健康水平，2009年3月，中共中央、國務院出臺了《關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》（中發(fā)〔2009〕6號），拉開了我國新醫(yī)改的序幕。 2017年7月14日，國務院辦公廳發(fā)布的《關于建立現代醫(yī)院管理制度的指導意見》（國辦發(fā)〔2017〕67號）中明確提出，到2020年，要基本建立權責清晰、治理完善、運行高效、管理科學、監(jiān)督有力的現代醫(yī)院管理制度；基本形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡、相互促進、相互協(xié)調的治理機制，促進公立醫(yī)院管理的規(guī)范化、科學化和精細化。和計劃經濟醫(yī)改時期、市場化醫(yī)改時期相比，公立醫(yī)院法人治理被提升至前所未有的高度。

當前來看，公立醫(yī)院作為我國新醫(yī)改的重點對象，其面臨的風險也呈現范圍擴大化的趨勢，除了一般的財務風險、管理風險及醫(yī)療技術風險外，醫(yī)藥費用的合理性、群眾對醫(yī)療服務態(tài)度的滿意度、醫(yī)療人員的責任心等方面的缺失都將成為公立醫(yī)院風險的導火索。此外，部分公立醫(yī)院的法人治理結構尚不完善，存在監(jiān)事會作用發(fā)揮不足、理事會成員沒有兼顧到足夠的利益相關者以及內部的監(jiān)督機制薄弱、決策和監(jiān)督機制缺位、內部人控制等突出問題。這些問題的存在，使得公立醫(yī)院距離實現建立現代醫(yī)院管理制度，基本形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡、相互促進、相互協(xié)調的治理機制的目標還有很大差距。

2020年前后，公立醫(yī)院的改革進入深水區(qū)和攻堅期，公立醫(yī)療機構業(yè)務進入高質量發(fā)展的機遇期。如何推動公立醫(yī)院盡快補齊內部管理短板和弱項，推進高質量發(fā)展，促進發(fā)展模式從規(guī)模擴張型向質量效益型轉變，管理模式從粗放式向精細化轉變，向管理要效益，更好地滿足人民群眾日益增長的醫(yī)療服務需求，成為當前公立醫(yī)院經營管理的重要核心問題。為此，國家衛(wèi)健委、中醫(yī)藥管理局于 2020年6月、2020年12月21日先后聯(lián)合下發(fā)《關于開展公立醫(yī)療機構經濟管理年活動的通知》（國衛(wèi)財務函〔2020〕262號）、《關于加強公立醫(yī)院運營管理的指導意見》（國衛(wèi)財務發(fā)〔2020〕27號）兩份文件，旨在推進公立醫(yī)院高質量發(fā)展，推進管理模式和運行方式加快轉變，進一步推動醫(yī)院經濟管理與運營管理的科學化、規(guī)范化、信息化水平。

從內部控制作用機理來看，健全有效的內部控制制度是保障組織權利規(guī)范、科學、高效運行的有效手段。從單位層面，它有利于推動單位內部治理水平的完善和服務效能的提升，實現決策、執(zhí)行、監(jiān)督的權利制衡，規(guī)范權力運行，并促進業(yè)務活動的有序運行。從具體業(yè)務層面來看，它有利于通過流程再造的方法，堵塞漏洞，細化流程與效率不高的環(huán)節(jié)，規(guī)范重點領域、關鍵崗位的崗位職責與運行流程、制約措施，推動業(yè)財融合與數據貫通，終通過信息化固化規(guī)章制度，并得到有效執(zhí)行。

關于內部控制規(guī)范的相關文件，我國財政部于2012年11月出臺了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，為行政事業(yè)單位提出了明確的、可操作性強的內部控制建設指引，以提高行政事業(yè)單位的經濟活動和業(yè)務活動的規(guī)范性和單位內部管理水平，公正、透明地履行公共受托責任。 2015年12月21日，財政部又發(fā)布了《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）（以下簡稱《指導意見》），提出行政事業(yè)單位內部控制建設的總體要求、主要任務、保障措施，全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設。為進一步指導和促進各行政事業(yè)單位有效開展內部控制建立與實施工作，切實落實好《指導意見》，財政部發(fā)布了《關于開展行政事業(yè)單位內部控制基礎性評價工作的通知》，以量化評價為導向，開展單位內部控制基礎性評價工作，通過以評促建的方式，落實內部控制建設工作。 2017年1月25日，財政部又出臺了《行政事業(yè)單位內部控制報告管理制度（試行）》，進一步規(guī)范了我國行政事業(yè)單位內部控制的建設與實施。

從公立醫(yī)院的現實來看，原衛(wèi)生部于2006年制定了《醫(yī)療機構財務會計內部控制規(guī)定（試行）》，以促進各醫(yī)療機構財務會計內部控制制度建設，提高醫(yī)療機構財務管理水平。雖然這是專門規(guī)范醫(yī)療機構內部控制的制度，但該制度僅涵蓋了預算、收入、支出、貨幣資金、藥品及庫存物資、固定資產、工程項目、對外投資以及債權債務等具體業(yè)務層面以及財務電子信息化方面的控制，并未關注單位層面的內控建設。實踐中也缺少大量與醫(yī)院內部控制建設相關的專業(yè)書籍為醫(yī)院管理者提供專門的針對性指導，導致公立醫(yī)院的內部控制處于被動狀態(tài)。雖然財政部出臺的諸多內部控制規(guī)范文件為公立醫(yī)院建立內部控制、規(guī)范經濟活動與

業(yè)務活動的有效運行提供了重要的參考價值，但必須認識到，公立醫(yī)院單位性質及其業(yè)務的特殊性決定了其內部控制建設不可能完全照抄照搬行政事業(yè)單位內部控制的一般指引，其內部控制建設應當作為一個全方位的整體，滲透到醫(yī)院管理和服務活動的整個過程。為此，我國應出臺專門的制度來規(guī)范公立醫(yī)院內部控制建設的實施。對此，國家衛(wèi)健委已經開始著手相關文件的制定工作。2020年開始內部征求意見，發(fā)布《公立醫(yī)院內部控制管理辦法》（試行），以推動公立醫(yī)院內部控制建設，規(guī)范公立醫(yī)院內部經濟和業(yè)務活動，建立健全科學高效的內部控制運行制約和監(jiān)督體系，促進公立醫(yī)院服務效能與內部治理水平的提高。后來，以國衛(wèi)財務發(fā)〔2020〕31號文件正式發(fā)布。

從涵蓋的內容來看，其是從管理的高度看待內部控制建設問題，其體系涉及建設、報告、評價、信息化等環(huán)節(jié)。從要求來看，立意很高，要求內部控制建設應與醫(yī)療教學科研等業(yè)務管理和經濟管理緊密結合，把內部控制要求融入單位管理和業(yè)務流程，形成內部控制管理合力。從內容來看，遠遠超過財政部行政事業(yè)單位內部控制所涵蓋的經濟業(yè)務活動控制內容，包括了預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理、合同管理、醫(yī)療業(yè)務管理、科研項目和臨床實驗項目管理、教學管理、互聯(lián)網診療管理、醫(yī)聯(lián)體管理、信息系統(tǒng)管理等 12項具體內容，顯然已經突破經濟活動范圍，走向相關業(yè)務活動的控制管理，并

要求把內部控制融入單位制度體系和業(yè)務流程之中，貫穿內部權力運行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，形成內部控制監(jiān)管合力。該管理辦法于 2021年1月1日開始執(zhí)行。

基于此，本書結合當前的新醫(yī)改背景及的《公立醫(yī)院內部控制管理辦法》（2020），從單位層面和業(yè)務層面分別詳細介紹了公立醫(yī)院內部控制管理體系的建設，并且在業(yè)務層面覆蓋了預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理、合同管理、醫(yī)療業(yè)務管理、科研項目和臨床實驗項目管理、教學管理、互聯(lián)網診療管理、醫(yī)聯(lián)體管理、信息系統(tǒng)管理等12項經濟活動和相關業(yè)務活動。本書通過深入梳理公立醫(yī)院經濟活動、相關業(yè)務的管理體制機制、控制目標及主要業(yè)務流程，抓住關鍵環(huán)節(jié)，分析風險隱患，進而提出相應的控制措施，為公立醫(yī)院提供流程化、標準化、規(guī)范化的內部控制管理體系提供了實務操作指南。本書對我國公立醫(yī)院內部控制管理體系的建立和實施進行了更加本土化的設計，既要符合公立醫(yī)院的組織特點和業(yè)務特點，又要具有針對性、適應性和實操性。

本書是由我國行政事業(yè)單位內部控制領域的權威專家、中國財政科學研究院張慶龍教授與中國衛(wèi)生經濟學會財會分會、原北京醫(yī)院總會計師王潔會長領銜編寫。參與本書編寫的同志均為公立醫(yī)院具有多年財務實踐經驗的會計領軍人才、總會計師，這就保證了這本書的理論性和可操作性。本書可以作為公立醫(yī)院進行內部控制建設的參考書籍，可結合公立醫(yī)院自身的業(yè)務性質、業(yè)務范圍、管理架構，對醫(yī)院的業(yè)務流程進行梳理，以期幫助公立醫(yī)院完善治理結構，實現對經濟活動的全面控制和各項管理的規(guī)范化，推進公立醫(yī)院治理的現代化進程，在新醫(yī)改的浪潮中不斷增強競爭實力。

當然，本書還有很多不足，在實踐中亟待檢驗這些不足，并在未來有更多的完善。正如內部控制建設永遠在路上，只有起點沒有終點一樣，本書的完善亦是如此。

筆者公眾號審計光影中載有部分筆者探討公立醫(yī)院內部控制的文章，可供讀者借鑒。讀者如果對本書有任何建議或意見，歡迎發(fā)送郵件至zhixing1818@126.com。

后，再次感謝所有為本書的編寫及出版付出辛勤努力的同志們！

張慶龍

2021年2月