第一節(jié)問題提出


新中國成立以來，中國的人量在不斷增長，雖然從20世紀70年始推行計劃生育政策，但是人量依然在不斷增加。從整個國家來看，人多地少的基本國情在短時間內難以實現根本性的改變，耕地保護的壓力一直沒有得到緩解，雖然2018年以來新出生人口數量呈現出逐步下降的態(tài)勢，但隨著人們生活提高，人的壽命在不斷延長，短時間內中國人量不會大幅度減少。同時，改革開放以來，中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化快速發(fā)展，社會轉型不斷深化。從工業(yè)化來看，產業(yè)增加值占CDP的比重已經下降到2020年的7.1%，第二、三產業(yè)增加值占GDP的比重達到92.9%，工業(yè)化帶動大量農村勞動力轉向非農產業(yè)就業(yè)，部分農村尤其是農區(qū)村出現農村宅基地閑置和農用地拋荒。從城鎮(zhèn)化來看，2020年中國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%。pan>根據美國地理學家諾瑟姆對城鎮(zhèn)化規(guī)律的研究，中國當前仍處于城鎮(zhèn)化加速階段，人口會繼續(xù)由農村向城鎮(zhèn)集聚。在這一過程中，城鎮(zhèn)建設用地面積一步擴張，不可避免地會繼續(xù)占用部分農用地，如果農村集體建設用地（含農村宅基地）也不斷增加，則將形成城鄉(xiāng)建設兩頭擠占農用地的局面，將會影響到國家的耕地保護，乃至糧食和重要農產品供給，節(jié)約集約利用土地是我國土地利用的持久要求。因此，黨的十九大以來，國家連續(xù)了大棚房整治、耕地“非農化”和“非糧化”整治、農民違規(guī)占用耕地建房整治等行動。從市場化來看，黨的十八屆三指出要發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用，市場化改革的決一步凸顯。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的確立和完善，城市土地市場化程度在逐漸提高，但農村土地市場化程度還處于起步階段，全社會還沒有形成統一的共識，農村土地市場化沒有形成合理的治理機制。同時，雖然通過多種舉措使得城鄉(xiāng)二元結構有所松動，但是留在農村的農民城務工的農民在社會福利待遇上依然無法與城鎮(zhèn)居民相比，農村社會保障體系處于薄弱的狀態(tài)，尤其城務工農民在城鎮(zhèn)沒有享受到與城鎮(zhèn)居民同等的住房保障待遇。


農村宅基地作為農村集體建設用地的重要組成部分，占農村集體建設用地的70%左右，其節(jié)約集約利用狀況影響到整個農村集體建設用地節(jié)約集約利用的成效。在影響農村宅基地配置的眾多因素中，農村宅基地制度是重要的一項。新中國成立以來，我國通過土地改革、合作化、集體化等手段，逐漸建立了今天的農村土地制度。農村宅基地制度也經歷了從私有化到集體化，從自由交易到限制流轉這樣一個過程�，F行的農村宅基地制度是在社會主義改造背景下建立起來的，主要是為了保障我國工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，體現計劃經濟和城鄉(xiāng)二元結構的需要。從某種程度上來說，現行的農村宅基地制度為我國工農業(yè)發(fā)展、保障農民居住權和農村社會穩(wěn)定發(fā)揮了歷史性的作用（付堅強、陳立根，2008）。但是隨著社會轉型和經濟社會改革不斷深入，農村、農民在不斷分化，不同類型農村發(fā)展的外部環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，農村宅基地制度越來越不適應現實的需要，給國家、地方政府和農民都不同程度地帶來了不利影響，成為一個亟待研究和解決的問題。綜合來看，當前農村宅基地利用和管理中存在著一系列問題，突出表現在：


……