第一章 開(kāi)放社會(huì)中的秘密

　　Quis custodiet ipsos custodies?（誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者？）

　　——朱文納爾（Juvenal）（此處注釋見(jiàn)原書(shū)）

　　《聯(lián)邦黨人》的作者寫(xiě)道：“如果人是天使，政府就沒(méi)有存在的必要。如果由天使來(lái)統(tǒng)治人，對(duì)政府的外控與內(nèi)控就都沒(méi)有必要。在組建由人來(lái)進(jìn)行治理的政府的過(guò)程中，最大的困難首先在于：政府必須能夠控制被統(tǒng)治者；其次在于：政府必須能夠自控�！� （此處注釋見(jiàn)原書(shū)）

　　美國(guó)政府的創(chuàng)建者們?cè)噲D通過(guò)在憲法中建立審查與平衡體系，以及分權(quán)制來(lái)解決這一“大難題”，目的在于建構(gòu)一個(gè)沒(méi)有任何部門(mén)享有特權(quán)的政府。總統(tǒng)權(quán)力，特別是資金問(wèn)題均有賴(lài)于國(guó)會(huì)。國(guó)會(huì)的提案在成為法律之前需要總統(tǒng)的簽署，并且必須獲得三分之二的票數(shù)才能通過(guò)。

　　此種關(guān)系意在給政府的行動(dòng)增加一些難度，使得辦事節(jié)奏慢下來(lái)。政府的創(chuàng)建者們認(rèn)為：時(shí)間上的延遲會(huì)讓事情更為合理。最高法院將其歸納為：“便捷與效率并非一個(gè)民主社會(huì)的首要目標(biāo)或是首要標(biāo)志。”（此處注釋見(jiàn)原書(shū)）但總統(tǒng)可不是天使，他沒(méi)有那么大的耐心，他會(huì)盡可能拓展他的憲政權(quán)力。當(dāng)他擁有一個(gè)招之即來(lái)的情報(bào)界的時(shí)候，他就有了一個(gè)可以秘密行事的工具。除非國(guó)會(huì)具有很高的警惕性，否則總統(tǒng)就能夠挫敗憲法的審查與平衡機(jī)制。

　　分權(quán)制是對(duì)政府的一種內(nèi)在控制，更為重要的控制則來(lái)自外部。這即是在《聯(lián)邦黨人》中所宣稱(chēng)的“有賴(lài)于人民”。（此處注釋見(jiàn)原書(shū)）人民可以替換政府的權(quán)利成為政府權(quán)力濫用時(shí)的終極保障，最終對(duì)政府權(quán)力濫用進(jìn)行矯正的還是人民。當(dāng)奧利弗·諾斯（Oliver North）被問(wèn)及，在里根總統(tǒng)執(zhí)政期間，向伊朗非法售賣(mài)武器和向尼加拉瓜叛亂者（反政府武裝）秘密轉(zhuǎn)移資金中的關(guān)鍵作用時(shí)，他談及了這種保障：

　　……總統(tǒng)是在這片土地上對(duì)美國(guó)人民負(fù)責(zé)的最高長(zhǎng)官。最終，其在憲法的原則下通過(guò)多種方式對(duì)人民負(fù)責(zé)，人民通過(guò)重新選舉可以將總統(tǒng)淘汰出局。但人民沒(méi)有這樣做。（此處注釋見(jiàn)原書(shū)）

　　當(dāng)然，如果人民并不知道政府的所作所為，他們就無(wú)法明智而負(fù)責(zé)地行使他們的這一權(quán)利。保密是民主的敵人。自二戰(zhàn)以來(lái)，這一矛盾始終伴隨著美國(guó)情報(bào)界的發(fā)展。

　　情報(bào)的功能

　　如果我們簡(jiǎn)短地看一看情報(bào)界的所作所為的話，就會(huì)發(fā)現(xiàn)在外交政策的制定中，由保密所引發(fā)的問(wèn)題已日益明顯。情報(bào)的主要功能有四項(xiàng)：搜集、分析、反情報(bào)和隱蔽行動(dòng)，第四、第五、第六和第七章會(huì)更詳盡地探討這些功能。

　　搜集

　　搜集是指通過(guò)各種途徑來(lái)獲取信息。它或是像讀一份報(bào)紙那樣單調(diào)，或是像監(jiān)聽(tīng)一位外國(guó)首相（或者賄賂他的秘書(shū)）那樣刺激，又或是像從太空拍攝照片那樣復(fù)雜。只要有一定風(fēng)險(xiǎn)的手段沒(méi)被用到正道，情報(bào)搜集通常就會(huì)引發(fā)外交政策上的問(wèn)題。1960 年美國(guó)U-2偵察機(jī)在蘇聯(lián)的失手就可能算是這方面的著名案例。

　　分析

　　分析是指弄清楚所搜集的東西，即送到政策制定者手上的情報(bào)產(chǎn)品。分析人員與政策制定者之間的相互影響充滿了不確定性。分析人員是否面臨這樣的壓力，或者說(shuō)是否自認(rèn)為面臨這樣的壓力，即是否告訴政策制定者想聽(tīng)的東西？政策制定者是否愿意聽(tīng)他并不想聽(tīng)到的東西？分析人員是否另有企圖？糟糕的分析，或者說(shuō)分析人員與政策制定者之間糟糕的互動(dòng)，將導(dǎo)致糟糕的政策。

　　情報(bào)發(fā)布不當(dāng)也會(huì)導(dǎo)致糟糕的政策。出于安全的原因，情報(bào)通常會(huì)被劃定傳播界限：情報(bào)越敏感，就越會(huì)被限定其分發(fā)范圍。有時(shí)，情報(bào)搜集人員并非告訴分析人員所有獲得的東西。出于這一原因，總統(tǒng)和國(guó)務(wù)卿并不總是將他們?cè)谂c國(guó)外領(lǐng)導(dǎo)人的私人交談中所接收到的重要信息交給中情局。（此處注釋見(jiàn)原書(shū)）

　　無(wú)論情報(bào)分析產(chǎn)品是由完整的還是不完整的情報(bào)所產(chǎn)生，問(wèn)題仍然在于：情報(bào)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)在政策制定或是行動(dòng)領(lǐng)域的多大范圍內(nèi)予以發(fā)布。如果發(fā)布太遲或是發(fā)布范圍被限定得太死，那么情報(bào)的價(jià)值就會(huì)被發(fā)生的事件本身所淹沒(méi)；有時(shí)更會(huì)導(dǎo)致災(zāi)難性的后果，就像珍珠港事件一樣。1941年12月7日，美國(guó)已經(jīng)獲得日本將在太平洋發(fā)動(dòng)攻擊的預(yù)警，雖然并不知曉攻擊的具體目標(biāo)。但這一預(yù)警情報(bào)被大大延遲，且沒(méi)被送對(duì)人。

　　最近幾年里，國(guó)會(huì)越來(lái)越顯示出這樣一種傾向：制定政策時(shí)依賴(lài)于總統(tǒng)的某些調(diào)查結(jié)果，也就相當(dāng)于依賴(lài)情報(bào)分析。能夠證明這一點(diǎn)的一個(gè)例子是關(guān)于一部法案的，內(nèi)容是削減對(duì)任何國(guó)家建造核武器的對(duì)外援助�？偨y(tǒng)對(duì)一個(gè)國(guó)家是否正在建造核武器的判斷，以及這個(gè)國(guó)家是否可以繼續(xù)獲得對(duì)外援助的決定，有賴(lài)于情報(bào)界的分析人員告訴他的情報(bào)�？偨y(tǒng)出于對(duì)國(guó)家利益更高一層的考慮，可能非常想繼續(xù)對(duì)那個(gè)國(guó)家施以援手，在這種情況下，情報(bào)界面臨的壓力會(huì)迫使他們考慮如何讓總統(tǒng)的想法更容易實(shí)現(xiàn)。而總統(tǒng)面臨的壓力，則可能會(huì)導(dǎo)致他在認(rèn)為必要的時(shí)候篡改情報(bào)界的分析。在對(duì)外援助法律或貿(mào)易優(yōu)惠法規(guī)的制定中，這樣的例子比比皆是，這與一個(gè)國(guó)家的人權(quán)履行狀況息息相關(guān)。

　　或早或晚，每位總統(tǒng)都會(huì)面臨這樣一種誘惑：夸大情報(bào)報(bào)告以讓其支持預(yù)先決定的結(jié)果。比如，相對(duì)于情報(bào)給出的建議，總統(tǒng)可能更想要將國(guó)外局勢(shì)描述得極為緊迫。情報(bào)保密的現(xiàn)實(shí)狀況使得總統(tǒng)更易于屈從這一誘惑，而公眾則更難形成對(duì)政策的明智聰慧的判斷。通常，這種習(xí)以為常的做派、在公眾知曉事實(shí)本身的狀況下，不僅會(huì)損害行政部門(mén)的可信度，也會(huì)對(duì)情報(bào)界的可信度造成損害。

　　反情報(bào)

　　反情報(bào)是指對(duì)那些試圖獲悉情報(bào)的外部人員保守秘密，它使外國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)做那些對(duì)方也同樣會(huì)對(duì)他們做的事情。反情報(bào)中滋生出的主要政策問(wèn)題是技術(shù)問(wèn)題（竊聽(tīng)、秘密監(jiān)控），這些技術(shù)通常具有一定的侵犯性，當(dāng)它們?cè)诿绹?guó)本土被使用時(shí)，就違反了憲法賦予美國(guó)公民的權(quán)利。

　　隱蔽行動(dòng)

　　隱蔽行動(dòng)是這樣一種行為：在美國(guó)并不明顯插手的情況下對(duì)外國(guó)政府或組織施加影響。它可能是秘密地發(fā)行一份報(bào)紙或一種雜志來(lái)鼓吹某種觀點(diǎn)；可能是秘密地賄賂記者來(lái)歪曲新聞報(bào)道或社論；可能是資助一個(gè)組織或是引發(fā)一場(chǎng)暴亂；可能是在游擊戰(zhàn)或國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)中使用雇傭軍；可能是為外國(guó)的政黨提供金錢(qián)或是其他形式的援助；也可能是其他的任何形式。

　　在這些隱蔽行動(dòng)中，均會(huì)采取詳細(xì)的預(yù)防措施以防美國(guó)自身被追蹤發(fā)現(xiàn)。眾所周知，這些預(yù)防措施并不總是天衣無(wú)縫。對(duì)美國(guó)在一項(xiàng)隱蔽行動(dòng)中所扮演的角色的揭露，曾經(jīng)讓美國(guó)政府陷入尷尬境地。伊朗門(mén)丑聞（此處注釋見(jiàn)原書(shū)）即是一個(gè)著名的例子。另一宗，則關(guān)乎1961 年中情局訓(xùn)練的古巴流亡者在豬灣入侵古巴時(shí)的徹底失敗。在這樣的隱蔽行動(dòng)中，對(duì)美國(guó)外交政策中的一些最為尖銳的爭(zhēng)議開(kāi)始甚囂塵上。

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