前言：文化遺產(chǎn)事業(yè)平臺(tái)的做大做強(qiáng)

相對(duì)以往，第七本《中國文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展報(bào)告》（在本書中簡(jiǎn)稱“藍(lán)皮書”）推遲了出版時(shí)間，主要是為了在“十二五”結(jié)束、“十三五”開幕這個(gè)時(shí)間點(diǎn)上，更全面、準(zhǔn)確地將中央領(lǐng)導(dǎo)的最新指示（2016年全國文物工作會(huì)議之前，習(xí)近平總書記對(duì)文物工作做出全面系統(tǒng)的指示，李克強(qiáng)總理做出重要批示）、全國文物工作會(huì)議精神、相關(guān)最新中央文件及中央巡視組對(duì)國家文物局的巡視意見反映進(jìn)藍(lán)皮書，并在《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《“十三五”規(guī)劃綱要》出臺(tái)后更好地“瞻前顧后”，回顧“十二五”，描繪“十三五”期間文化遺產(chǎn)事業(yè)平臺(tái)做大做強(qiáng)的藍(lán)圖。
國家的發(fā)展大背景和這些最新的指示，使這本跨年度的藍(lán)皮書有了這樣的認(rèn)識(shí)：必須在這個(gè)承前啟后的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，既把握住中央對(duì)2016年這個(gè)節(jié)點(diǎn)的判斷——“全面建成小康社會(huì)決勝階段的開局之年，也是推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的攻堅(jiān)之年”；也把握住文物系統(tǒng)對(duì)新時(shí)期的判斷——“正處于歷史上最好的發(fā)展時(shí)期”。以下從三方面來分享文化遺產(chǎn)藍(lán)皮書課題組對(duì)事業(yè)發(fā)展“繼往”并“開來”的這種“把握”。
一　又大又強(qiáng)
回顧“十二五”，文化遺產(chǎn)事業(yè)的四“大”是首要特征，包括范圍大、平臺(tái)大、財(cái)大、參與面大。
首先是范圍大，這既指文物和博物館的數(shù)量，也指保護(hù)和利用的范圍及方式，還指文物系統(tǒng)的權(quán)責(zé)范圍：①由第三次全國不可移動(dòng)文物普查（以下簡(jiǎn)稱“三普”）、第一次全國可移動(dòng)文物普查（以下簡(jiǎn)稱“一普”）和第七批全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位數(shù)據(jù)可知，文物保護(hù)的范圍和數(shù)量都顯著增大。另外，到“十二五”末期，中國的博物館已達(dá)4165個(gè)，10年間增長(zhǎng)一倍，館藏文物數(shù)量已達(dá)2318萬件（套）。②保護(hù)和利用的方式也在明顯增多，歷史文化名城保護(hù)區(qū)和國家文化公園。都是“十二五”到“十三五”之間出現(xiàn)的新生事物，還有一些文物被列入國家公園體制試點(diǎn)區(qū)范圍，被中央文件鼓勵(lì)大力發(fā)展的文博創(chuàng)意產(chǎn)品還使文物多了一種利用形式——只用文物中的文化信息而非實(shí)體。③文物系統(tǒng)在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，實(shí)際的權(quán)責(zé)范圍卻在擴(kuò)大：需要管理的文物數(shù)量增多，需要參與的行政事務(wù)增多，需要承擔(dān)的國家使命增多。這種范圍的擴(kuò)大，“讓文化遺產(chǎn)融入現(xiàn)代生活”有了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。
比范圍大更重要的是平臺(tái)大。這個(gè)大主要彰顯在多功能上。文化遺產(chǎn)事業(yè)平臺(tái)有兩方面的含義：①是事業(yè)發(fā)展依托的物質(zhì)載體。即各類文物共同構(gòu)成了一個(gè)物質(zhì)平臺(tái)，這個(gè)平臺(tái)可全面體現(xiàn)文化遺產(chǎn)的教育、科研、經(jīng)濟(jì)三大功能。②可能成為多種活動(dòng)的承載平臺(tái)，即可能實(shí)現(xiàn)“文物搭臺(tái)、多方唱戲”。例如，可成為“一帶一路”戰(zhàn)略的歷史憑據(jù)和未來線索，可成為體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化“山水鄉(xiāng)愁”要素的平臺(tái)，被習(xí)近平同志作為中國夢(mèng)的講臺(tái)等。僅文化遺產(chǎn)中的博物館，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用就已越來越全面、越來越趨向于成為城市文化平臺(tái)，甚至成為城市客廳和形成城市特色發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。博物館這方面的功能也得到相關(guān)政策法規(guī)的支持。例如，“十二五”期間開始施行的《博物館條例》規(guī)定，“博物館，是指以教育、研究和欣賞為目的，收藏、保護(hù)并向公眾展示人類活動(dòng)和自然環(huán)境的見證物，經(jīng)登記管理機(jī)關(guān)依法登記的非營利組織”，將博物館的教育功能列在了第一位。“十二五”期間，博物館和大遺址的多功能不斷彰顯，尤其是博物館的社會(huì)角色在不斷拓展：從對(duì)“物”的守護(hù)，到對(duì)“人”的關(guān)注，再到致力于社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，融入和參與社會(huì)的變革和進(jìn)步，“開民智而悅民心”�！笆�二五”期間，博物館還承擔(dān)了這樣一個(gè)功能：中國夢(mèng)的展現(xiàn)平臺(tái)，這可從習(xí)近平同志在三個(gè)博物館對(duì)中國夢(mèng)的講解中體現(xiàn)出來：“國博”（國家博物館）闡釋中國夢(mèng)，“首博”（首都博物館）激發(fā)中國夢(mèng)，“西博”（西安博物院）承載中國夢(mèng)。只有這種平臺(tái)的擴(kuò)大，才可能真正“讓收藏在禁宮里的文物、陳列在廣闊大地上的遺產(chǎn)、書寫在古籍里的文字都活起來”。
“財(cái)大”也是一個(gè)顯著特征�！笆�二五”期間，全國一般公共預(yù)算文物支出累計(jì)1404億元，年均增長(zhǎng)16.5%，其中中央財(cái)政文物支出累計(jì)607億元，年均增長(zhǎng)17.1%，并顯著帶動(dòng)了地方財(cái)政投入的增長(zhǎng)。這不僅與“十五”“十一五”等時(shí)期縱向比顯得財(cái)大，與其他部委比在增速方面也是絕對(duì)的財(cái)大。中央財(cái)政讓文物系統(tǒng)“財(cái)大”，顯然說明最高決策者認(rèn)為：離全面小康越近，文物就越重要。文物系統(tǒng)也不辱使命，讓這些財(cái)政投入產(chǎn)生了顯著的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益：在對(duì)文物系統(tǒng)財(cái)政投入已經(jīng)大幅增長(zhǎng)、基數(shù)已經(jīng)很大的情況下，全國文物系統(tǒng)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的全部貢獻(xiàn)仍然高達(dá)對(duì)文物系統(tǒng)財(cái)政投入的2.8倍。
如果財(cái)大只是反映決策者的認(rèn)識(shí)，那么參與面大則說明了全社會(huì)對(duì)文物事業(yè)的認(rèn)同。“十二五”期間，社會(huì)參與渠道不斷拓寬。非國有博物館達(dá)到982家，占全國博物館總數(shù)的22%；文物也從起初只是文物旅游和鑒寶類節(jié)目獲得公眾關(guān)注發(fā)展到“文物無小事，一枝一葉總關(guān)情”。從故宮文物被刻字到諸多地方建設(shè)項(xiàng)目破壞文物首先被群眾舉報(bào)，這實(shí)際上也反映了文物保護(hù)志愿者隊(duì)伍日益壯大，文物保護(hù)社會(huì)組織作用得以發(fā)揮，許多地方動(dòng)員社會(huì)力量、積極探索多種形式的文物保護(hù)實(shí)踐取得成效。
而且，與“大”伴隨的還有“強(qiáng)”——文化遺產(chǎn)強(qiáng)國的“強(qiáng)”。這種強(qiáng)主要表現(xiàn)在家底清、開放活、制度新三個(gè)方面。
“十二五”期間，“家底清”的工作有了四方面較大進(jìn)展：①第三次全國文物普查（以下簡(jiǎn)稱“三普”）結(jié)果顯示,全國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)共登記不可移動(dòng)文物766722處,包括新發(fā)現(xiàn)文物536001處、復(fù)查文物230721處。一些重點(diǎn)單位，如故宮，也全部摸清了家底。②2013年，國務(wù)院公布第七批全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位,共有1943處。目前,全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位共有4296處。與前幾批相比，第七批全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位包含了較多的工業(yè)遺產(chǎn)、鄉(xiāng)土建筑、文化景觀等新型文化遺產(chǎn)。③歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)工作不斷加強(qiáng)，文化遺產(chǎn)保護(hù)體系進(jìn)一步健全。目前,國家歷史文化名城已達(dá)125個(gè),中國歷史文化名鎮(zhèn)252個(gè)，中國歷史文化名村276個(gè)。2015年,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家文物局公布首批中國歷史文化街區(qū)30個(gè)。④第一次全國可移動(dòng)文物普查的文物認(rèn)定工作基本完成。通過摸底調(diào)查，收藏有文物的單位從博物館、紀(jì)念館、美術(shù)館、圖書館，擴(kuò)展至各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，從文物行業(yè)內(nèi)的數(shù)千家擴(kuò)展為1.5萬余家；大量國有單位文物被認(rèn)定、記錄，“新發(fā)現(xiàn)”國有文物的數(shù)量快速增長(zhǎng)。全國文物資源庫和“文物身份證”體系基本建成，2005年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）中的任務(wù)基本完成。我們?cè)?012年藍(lán)皮書中指出的短板，在“十二五”期間顯然得到有效的彌補(bǔ)。
開放活。這是指文博單位的開放范圍、開放程度和開放水平都進(jìn)一步擴(kuò)大和提高�！笆�二五”期間，全國免費(fèi)開放的博物館增加到超過4000家，每年舉辦展覽超過2萬個(gè)，參觀人數(shù)約7億人次，且博物館的開放面積和展陳文物數(shù)量也有顯著增長(zhǎng)。以故宮為例，這五年間，開放面積擴(kuò)大了30%；寶蘊(yùn)樓、慈寧宮區(qū)域、午門—雁翅樓區(qū)域、東華門區(qū)域正式對(duì)公眾開放，開放面積增加至65%，文物數(shù)量將新增5000件（套）。從豐富展覽、服務(wù)公眾的角度看，故宮在這五年初步實(shí)現(xiàn)了“讓收藏在禁宮里的文物活起來”。
制度新。這指的是這個(gè)平臺(tái)在更大范圍內(nèi)得到國家相關(guān)制度平臺(tái)的支撐。如作為生態(tài)文明八項(xiàng)基本制度之一的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，也是在“十二五”期間，相關(guān)制度建設(shè)初露端倪。又如《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》于2015年３月施行，全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動(dòng)產(chǎn)（其中包括文物本體和文物的承載體）統(tǒng)一登記，無疑將在相當(dāng)程度上掃清文物資源統(tǒng)一管護(hù)的產(chǎn)權(quán)管理障礙，尤其是大遺址和產(chǎn)權(quán)、治權(quán)關(guān)系復(fù)雜的古建筑。連剛剛修編的《上海城市總體規(guī)劃》也在4.4節(jié)中專門提出了文化保護(hù)紅線的概念，這使文物工作有了與中央相關(guān)改革緊密銜接的創(chuàng)新。另外，文物系統(tǒng)內(nèi)部的一些制度創(chuàng)新也較好地配合了文物保護(hù)利用方式的創(chuàng)新。例如，四部委《關(guān)于推動(dòng)文化文物單位文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)的若干意見》中，就明確提出了收入分配、人員激勵(lì)、館藏文物資源使用等方面的制度創(chuàng)新，給“文物活起來”提供了全面的制度支持。
二　美中不足
又大又強(qiáng)，堪稱文化遺產(chǎn)大國的大美。但美中也有不足：中國文化遺產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、世界文明古國應(yīng)有地位、黨和人民對(duì)文物工作的新期待，還不相稱，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。
首先是管理能力跟不上越來越大的局面。管理能力可從部門權(quán)責(zé)、隊(duì)伍規(guī)模、管制力度和制度建設(shè)等方面體現(xiàn)出來。文物部門的管理范圍，理論上應(yīng)該隨著第七批全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位的公布擴(kuò)大了，但“三定”方案中反映出來的權(quán)責(zé)相對(duì)日益擴(kuò)大的管理范圍和日益增多的安全威脅并無擴(kuò)大。人才隊(duì)伍也呈現(xiàn)供不應(yīng)求的情況：目前國家文物局的編制仍是20世紀(jì)80年代初的水平，全國各級(jí)文物行政部門共有約7000人，管理著近77萬處不可移動(dòng)文物；全國3000多萬件館藏文物中，有病害的占近一半，而全國的專業(yè)修復(fù)人員僅有2000人；不可移動(dòng)文物中彩繪、壁畫和石質(zhì)文物修復(fù)人員更為短缺�！叭�普”發(fā)現(xiàn)消失的4萬處不可移動(dòng)文物中，有一半以上第三次全國文物普查登記的不可移動(dòng)文物，比第二次全國文物普查增長(zhǎng)2倍多，大多是被各類建設(shè)行為毀掉的。50萬元最高限額的行政處罰制止不了房地產(chǎn)開發(fā)的利益沖動(dòng)。一些政府主導(dǎo)的開發(fā)項(xiàng)目與文物保護(hù)發(fā)生沖突時(shí)，同級(jí)文物部門很無奈。面對(duì)文物工作領(lǐng)域不斷擴(kuò)大、工作任務(wù)日益繁重的新形勢(shì)，文物部門的工作方式還不完全適應(yīng)。這么大的事業(yè)盤子，這么大的經(jīng)費(fèi)規(guī)模，使文物部門批項(xiàng)目、審方案的傳統(tǒng)工作方式顯得很不適應(yīng)，報(bào)項(xiàng)目、批經(jīng)費(fèi)耗費(fèi)了業(yè)務(wù)部門諸多精力，項(xiàng)目安排也難以避免整體性不強(qiáng)、失之于散的問題。即前面所述的“范圍大、平臺(tái)大、財(cái)大”都沒有相應(yīng)的管理能力增強(qiáng)來匹配，“參與面大”更使文物部門在強(qiáng)化保護(hù)、優(yōu)化利用方面常常左支右絀。盡管開展了多項(xiàng)合作，但文物工作仍然沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范、高效的行業(yè)管理，仍然沒有使某個(gè)地方政府形成主動(dòng)、自覺的文物保護(hù)，甚至仍然沒有以文物轉(zhuǎn)變地方發(fā)展方式的案例（即使我國有多處高等級(jí)文物集中連片的地區(qū)）。
第二是改革不夠全面深化，難以通過改革解決發(fā)展問題、獲得發(fā)展動(dòng)力。面對(duì)人民群眾精神文化需求日益增長(zhǎng)、對(duì)文物的社會(huì)關(guān)注度越來越高的新情況，文物工作管理理念和管理制度還難以滿足與時(shí)俱進(jìn)的要求。在管理理念上，對(duì)文物利用的重要性仍然認(rèn)識(shí)不足，文物系統(tǒng)相當(dāng)數(shù)量的工作人員在財(cái)政保障日益增強(qiáng)情況下沒有充分認(rèn)識(shí)到——沒有利用就沒有文物功能的全面發(fā)揮，就無法搭建起文物和廣大人民群眾之間的橋梁，中央領(lǐng)導(dǎo)的講話在日常工作安排中還沒有真正體現(xiàn)；在管理制度上，還未由管系統(tǒng)內(nèi)部向全行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，許多制度竟告闕如，制度建設(shè)和制度創(chuàng)新都不夠，“制度新”亟待向“制度齊”發(fā)展。很多地方受制于制度建設(shè)或創(chuàng)新不夠，在相關(guān)部門、相關(guān)制度都在與時(shí)俱進(jìn)的情況下，文物方面沒有新區(qū)、特區(qū)這樣的配套制度系統(tǒng)創(chuàng)新。像陜西漢長(zhǎng)安城、西咸新區(qū)秦漢新城這樣的區(qū)域，就屢屢出現(xiàn)發(fā)展新思路掣肘于老制度的局面。在中央推改革、地方要找發(fā)展新思路、利益相關(guān)者要求更全面的情況下，文物系統(tǒng)在文物系統(tǒng)外的配套制度建設(shè)上仍走得太慢，甚至有一些領(lǐng)域已經(jīng)比多數(shù)行業(yè)慢了半拍。可以按這樣的邏輯線索來整理這些領(lǐng)域：在新型城鎮(zhèn)化中讓文物活起來，意味著管理方式要?jiǎng)?chuàng)新，通過改善管理，可使文物更全面地參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)；而在國家全面深化改革背景下，以往管理中的有空白、不配套和不精細(xì)等問題都需要得到制度層面的彌補(bǔ)；這些制度缺陷或制度建設(shè)不足，涉及文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展的許多方面；體制改革和機(jī)制創(chuàng)新必須確定優(yōu)先序、抓大放小，只有這樣才能使改革的正能量及時(shí)體現(xiàn)出來。尤其是行業(yè)發(fā)展方方面面都要涉及的、影響核心資源使用方式的制度，包括管人的制度、管錢的制度、管權(quán)的制度。如果大遺址保護(hù)項(xiàng)目沒有慮及對(duì)區(qū)域居民的補(bǔ)償，沒有給予地方政府經(jīng)營城市獲利的空間，則可能像近十年來許多地方的國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)設(shè)置一樣，漸漸成為地方政府不歡迎、當(dāng)?shù)鼐用癫恢С值墓ぷ�。而從文化遺產(chǎn)事業(yè)教育、科研、經(jīng)濟(jì)三方面功能來看，這些利益訴求在多數(shù)地方是可以兼顧的，只要配套機(jī)制完善，即便土地本身的開發(fā)價(jià)值不大，也可以使原住民利益不受損。有關(guān)這方面，盡管《2020年文物事業(yè)發(fā)展目標(biāo)體系》中已經(jīng)有了明確的提法，但相關(guān)機(jī)制建設(shè)和改革在現(xiàn)實(shí)中仍然滯后。
另外，博物館和社會(huì)文物與公眾的關(guān)系日益密切后相關(guān)社會(huì)文物的管理措施，以文化遺產(chǎn)資源為主體的經(jīng)營場(chǎng)所的管理創(chuàng)新和經(jīng)營規(guī)范，文物系統(tǒng)在國家公園體制中的角色和發(fā)展思路……諸多問題，仍然待解且已經(jīng)讓公眾費(fèi)解。這些，都可稱為美中不足。如果按高標(biāo)準(zhǔn)看的話，這些方面的不足，用中央巡視組的話來總結(jié)，就是“文物保護(hù)的被動(dòng)局面沒有扭轉(zhuǎn)”。
三　多方發(fā)力
小康全面不全面，文化遺產(chǎn)算一面。這十多年來，文化遺產(chǎn)已經(jīng)在方方面面融入國民生活，甚至成為民生的一部分，文物系統(tǒng)的某些工作已經(jīng)與基本公共服務(wù)直接掛鉤。僅以城鎮(zhèn)化為例，不僅新型城鎮(zhèn)化中提到了“記得住鄉(xiāng)愁”，在城市建設(shè)和城市更新中“加強(qiáng)對(duì)城市的風(fēng)貌整體性、文脈延續(xù)性等方面的規(guī)劃和管控，留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等‘基因’”，也已成為不可或缺的標(biāo)準(zhǔn)。
在2016年上半年這樣有利的背景下，對(duì)于美中不足，2016年的全國文物工作會(huì)議提出：要切實(shí)加大文物保護(hù)力度，推進(jìn)文物合理適度利用，使文物保護(hù)成果更多惠及人民群眾。各級(jí)文物部門要廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與，努力走出一條符合國情的文物保護(hù)利用之路。這條路怎樣走呢？既要兼顧保護(hù)利用、讓文物保護(hù)成果更多惠及人民，也要自覺、主動(dòng)融入大局�？梢孕滦统擎�(zhèn)化中的文物保護(hù)來舉例說明。新型城鎮(zhèn)化是“文物活起來”的重要機(jī)遇和平臺(tái)，文物工作和新型城鎮(zhèn)化的結(jié)合為文物工作介入發(fā)展一線和城市實(shí)現(xiàn)特色發(fā)展都提供了歷史機(jī)遇；但長(zhǎng)期以來存在的一個(gè)普遍現(xiàn)象是：文物工作遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主戰(zhàn)場(chǎng)，文物工作難以成為地方發(fā)展特色，文物部門在地方發(fā)展中只是一個(gè)“小局”，與地方發(fā)展的全局關(guān)系不大�！笆�二五”期間，城鎮(zhèn)化成為國家發(fā)展的主要領(lǐng)域。2013年的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議文件，最先提出在新型城鎮(zhèn)化中要“提高歷史文物保護(hù)水平”，并給出了“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的感性且人性化的目標(biāo)；2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》還明確指出了“鄉(xiāng)愁”的體現(xiàn)方式之一：“發(fā)掘城市文化資源，強(qiáng)化文化傳承創(chuàng)新，把城市建設(shè)成為歷史底蘊(yùn)厚重、時(shí)代特色鮮明的人文魅力空間�！边@不僅是城市發(fā)展中讓文物“活起來”的重要渠道，也為文物工作介入發(fā)展一線、彰顯發(fā)展特色提供了歷史機(jī)遇。尤其對(duì)于那些文化遺產(chǎn)資源條件較好的城市，通過“文物活起來”優(yōu)化城市發(fā)展方式，是其走出獨(dú)具特色的“新型”路的不二路徑。為此，必須全面辨析城市發(fā)展與文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展的關(guān)系：在發(fā)揮正面貢獻(xiàn)的同時(shí)，文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)也可能對(duì)城市發(fā)展造成暫時(shí)的、小范圍的負(fù)面經(jīng)濟(jì)影響，必須通過補(bǔ)償機(jī)制等特殊機(jī)制和土地政策等單獨(dú)處理的特別政策來消除這樣的影響，才可能使文化遺產(chǎn)在得到保護(hù)的同時(shí)全面助力城市特色發(fā)展。文化遺產(chǎn)融入城市發(fā)展主要體現(xiàn)在促進(jìn)城市更新和實(shí)現(xiàn)新城特色發(fā)展兩個(gè)方面。對(duì)城市更新來說，主要包括大遺址上的棚戶區(qū)改造、小規(guī)模特色再開發(fā)和以文化為內(nèi)核的城市品質(zhì)提升改造，在更新中“要從保護(hù)建筑走向保護(hù)風(fēng)貌，傳承好城市歷史文脈”；對(duì)新城特色發(fā)展來說，以陜西漢長(zhǎng)安城遺址區(qū)和秦漢新城為案例，表現(xiàn)為以國家公園體制、城市副中心和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為代表的分區(qū)發(fā)展模式。有了這樣的關(guān)系認(rèn)識(shí)（有利有弊所以必須興利除弊）和這樣的發(fā)展模式（秦漢新城的“三區(qū)”發(fā)展模式），才可能多方形成保護(hù)文化遺產(chǎn)人人受益、通過保護(hù)文化遺產(chǎn)形成城市特色發(fā)展的局面。如果只是一味強(qiáng)調(diào)文物，文化遺產(chǎn)保護(hù)可能就還是像以往那樣只是文物部門的事；如果只是一味強(qiáng)調(diào)文物的社會(huì)價(jià)值，文化遺產(chǎn)保護(hù)可能就還是嘴上重視，“漢城”還可能繼續(xù)是“害城”。
另外，文物部門自身也需要改革，以提高辦事效率（包括資金使用效率）和社會(huì)各界參與的方便程度。僅從分權(quán)和多主體參與來說，就有以下制度亟待創(chuàng)新：①進(jìn)一步明確中央與地方的事權(quán)關(guān)系。在原有試點(diǎn)基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴(kuò)大地方審批項(xiàng)目的權(quán)限和范圍，調(diào)動(dòng)地方的積極性，同時(shí)明確各級(jí)地方政府的責(zé)任。②進(jìn)一步開放市場(chǎng)。通過招投標(biāo)的方式，引入第三方（包括市場(chǎng)主體、社會(huì)機(jī)構(gòu)和專家團(tuán)隊(duì)）參與規(guī)劃、技術(shù)方案、預(yù)算、評(píng)估的制定與審核，充分利用社會(huì)力量和市場(chǎng)資源提高項(xiàng)目工作的質(zhì)量與效率。在這些基礎(chǔ)工作基本到位后，要實(shí)行項(xiàng)目申報(bào)和審批的時(shí)限管理。③進(jìn)一步健全文物博物館行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，完善督查考評(píng)機(jī)制。引入第三方檢查項(xiàng)目執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)使用情況。
這些方面的制度建設(shè)和創(chuàng)新，目的其實(shí)只有一個(gè)：做大、做強(qiáng)文化遺產(chǎn)事業(yè)平臺(tái)，使文物局這樣的“小局”真正影響大局甚至形成發(fā)展方式。其實(shí)，這種趨勢(shì)已經(jīng)初露端倪，回顧“十二五”期間文化遺產(chǎn)藍(lán)皮書的年度主題，可以看見我們分析文化遺產(chǎn)事業(yè)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移及其與國家大事越來越密切的結(jié)合：展望“十二五”→建設(shè)文化遺產(chǎn)強(qiáng)國，使文化遺產(chǎn)事業(yè)更好地服務(wù)于全面建成小康社會(huì)→在新型城鎮(zhèn)化中讓文物說話、助國家強(qiáng)大→展望“十三五”：文化遺產(chǎn)事業(yè)平臺(tái)的做大做強(qiáng)。展望“十三五”，只要轉(zhuǎn)變理念、優(yōu)化利用并做好改革、練好內(nèi)功，影響全局的文化遺產(chǎn)事業(yè)平臺(tái)就能更大、承載更多。
四　編后備注
文化遺產(chǎn)藍(lán)皮書，貫穿的主題、依托的理論、分析的角度、敘述的方式和主要的結(jié)論，都與文物系統(tǒng)的相關(guān)政策研究成果存在區(qū)別。幾年來這種區(qū)別有日漸縮小之勢(shì)，相關(guān)敘述在形式上注意了創(chuàng)新，而在內(nèi)容上卻有些方面不痛不癢。這也許是藍(lán)皮書的七年之癢：藍(lán)皮書編撰到第七本，字?jǐn)?shù)逾300萬，需要對(duì)編撰的方式、結(jié)果和隊(duì)伍都做個(gè)總結(jié)了，否則難免“忘記初心”。
直到本世紀(jì)初，文化遺產(chǎn)事業(yè)才獲得“超常規(guī)”發(fā)展。2005年發(fā)布的《通知》不僅確定了文化遺產(chǎn)日，還明確了2015年的事業(yè)目標(biāo)。從文物系統(tǒng)發(fā)展到文化遺產(chǎn)事業(yè)，這是一種更開放、更具包容性的思路創(chuàng)新，而國家在這個(gè)階段的“給力”也有目共睹：文物系統(tǒng)獲得的專項(xiàng)資金幾乎呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)，十幾年間從不到1億元增至近150億元。文化遺產(chǎn)事業(yè)與國家和公眾的關(guān)系變化也正像2008～2011年中國文化遺產(chǎn)日的主題一樣——“文化遺產(chǎn)人人保護(hù),保護(hù)成果人人共享”“保護(hù)文化遺產(chǎn)促進(jìn)科學(xué)發(fā)展”“文化遺產(chǎn)在我身邊”“文化遺產(chǎn)和美好生活”。文化遺產(chǎn)也是在這一段時(shí)期才真正全方位走入大眾生活，不再是象牙塔里的精品和圈地封閉的領(lǐng)域。因此，需要用多種視角、更高標(biāo)準(zhǔn)來看待事業(yè)發(fā)展。
在大發(fā)展的態(tài)勢(shì)下，文物系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)并沒有沾沾自喜，而是希望有“第三只眼”來給文物系統(tǒng)多個(gè)政策導(dǎo)航工具。國務(wù)院發(fā)展研究中心文化遺產(chǎn)藍(lán)皮書課題組就是在這樣的背景下介入的。2008年藍(lán)皮書選擇的內(nèi)容與文物系統(tǒng)關(guān)注的領(lǐng)域有明顯差異，相關(guān)成果也因而在一定程度上有“石破天驚”之感。例如，對(duì)“十五”期間文物系統(tǒng)財(cái)政投入與其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益（直接和間接經(jīng)濟(jì)效益，間接經(jīng)濟(jì)效益主要來自文物旅游）的測(cè)算表明，文物系統(tǒng)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益是對(duì)文物系統(tǒng)財(cái)政投入的8.1倍，文化遺產(chǎn)事業(yè)絕對(duì)不是財(cái)政的包袱；又如，國家文物局和國家旅游局簽訂《文物保護(hù)與旅游發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》后，2013年藍(lán)皮書全面地分析了文物旅游發(fā)展的狀況，測(cè)算了文物旅游的產(chǎn)值，并提出了發(fā)展文物旅游既要遵循文物工作方針又要遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的建議；再如，在2013年十八屆三中全會(huì)文件提出“建立國家公園體制”后，2014年藍(lán)皮書及時(shí)把文物系統(tǒng)與國家公園體制的銜接進(jìn)行了專章分析，在2015年由國家發(fā)改委等13個(gè)部委（也包括國家文物局）發(fā)布的《試點(diǎn)建立國家公園體制方案》中提出的“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”的體制建設(shè)方向，完全是2010年藍(lán)皮書技術(shù)報(bào)告第一章中的提法�！把幸灾掠谩�，這些成果應(yīng)用于決策，既反映了藍(lán)皮書的價(jià)值，又反映了國家文物局和相關(guān)部委從善如流的執(zhí)政態(tài)度。國務(wù)院發(fā)展研究中心文化遺產(chǎn)藍(lán)皮書課題組不僅在這七本藍(lán)皮書的編撰中逐漸對(duì)文物系統(tǒng)知曉表里，還先后和多個(gè)單位進(jìn)行合作（包括中國文化遺產(chǎn)研究院、西安博物院、北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院等），既彌補(bǔ)了自身的短板，又在案例挖掘上更加深入。
總體說來，編者自評(píng)，這七本藍(lán)皮書對(duì)文物系統(tǒng)的作用可以說大體實(shí)現(xiàn)了初衷，即便文物系統(tǒng)看過藍(lán)皮書的讀者有限，但這些“有限”還是發(fā)揮了作用并影響了決策。不過，這七本藍(lán)皮書延續(xù)到今，課題組的成員自身難免在有些方面被文物系統(tǒng)同化，有些方面的分析缺少創(chuàng)新，有些方面的剖析隔靴搔癢。因此，第七本藍(lán)皮書初稿形成后，課題組被大多數(shù)來自文物系統(tǒng)的藍(lán)皮書評(píng)審專家提醒：文物工作與文物系統(tǒng)并非盡善盡美，藍(lán)皮書不能失去“第三只眼”的視角。為此，藍(lán)皮書進(jìn)行了諸多修改，可舉一例修改后的表述。對(duì)文物工作的現(xiàn)狀，在大好形勢(shì)前、在國人期待前，仍可以總結(jié)三個(gè)沒有，即沒有主要依托文物轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的縣、沒有以文物為主要考核因素的縣、沒有因文物事故而黨政同責(zé)的縣。這些，反映了在各級(jí)財(cái)政投入顯著加大后、在事業(yè)規(guī)模顯著擴(kuò)大后、在社會(huì)各方面高度關(guān)注后，文物系統(tǒng)還沒有在保護(hù)初見成效后將文物規(guī)范利用上升為工作重點(diǎn)，還沒有及時(shí)全面地將工作范圍與全局發(fā)展方式關(guān)聯(lián)起來，習(xí)近平同志的期望“讓文物說話……讓文物活起來”還是愿景�？偨Y(jié)一下，文物工作大有長(zhǎng)進(jìn)，但在文化遺產(chǎn)事業(yè)逐漸影響全局的情況下，文物系統(tǒng)在融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的“自覺”“主動(dòng)”方面還是明顯的短板。
藍(lán)皮書課題組本身存在的這些不足乃至某些方面的“退化”，自然需要及時(shí)糾正。作為編者，既能換個(gè)視角分析貢獻(xiàn)，又能置身事外找出問題，還能虛實(shí)結(jié)合提出對(duì)策，這才應(yīng)是“第三只眼”應(yīng)為文化遺產(chǎn)事業(yè)作出的貢獻(xiàn)，這才是藍(lán)皮書課題組的初心�！安煌�初心，方得始終”�？紤]這些方面，第八本藍(lán)皮書擬將“自覺融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，努力走出一條符合國情的文物保護(hù)利用之路”作為年度主題，力求對(duì)習(xí)近平同志對(duì)文物工作的系列指示落實(shí)情況、《指導(dǎo)意見》指出的重點(diǎn)工作水平和文物系統(tǒng)“自覺”情況進(jìn)行評(píng)估，并系統(tǒng)描述這條路、探索文物保護(hù)的“主動(dòng)”方式并提供先進(jìn)案例。評(píng)估的同時(shí)輔以解讀，對(duì)國家綜合性改革政策與文物行業(yè)的銜接和文物“十三五”規(guī)劃進(jìn)行第三方視角的“翻譯”解讀，以使文物相關(guān)工作者能明了在國家大目標(biāo)下、文物相關(guān)工作如何與國家的“五個(gè)發(fā)展”互動(dòng)，并體現(xiàn)到系統(tǒng)工作和文化遺產(chǎn)事業(yè)平臺(tái)發(fā)展中。
在前七本藍(lán)皮書編撰和第八本藍(lán)皮書籌備中，文物系統(tǒng)的各位同志給予的支持，就像我們?cè)?012年藍(lán)皮書前言中最后所慨嘆的一樣，“從事文化遺產(chǎn)事業(yè)的人也具有和文化遺產(chǎn)事業(yè)同樣的魅力”。國家文物局的領(lǐng)導(dǎo)同志和機(jī)關(guān)各司（室）的同志不僅延續(xù)了對(duì)藍(lán)皮書的指點(diǎn)，也延續(xù)了對(duì)“第三只眼”的厚愛和包容。他們包括：國家文物局分管政策法規(guī)司的前任領(lǐng)導(dǎo)董保華副局長(zhǎng)和現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)顧玉才副局長(zhǎng)，政策法規(guī)司的朱曉東司長(zhǎng)、陳培軍副司長(zhǎng)、岳志勇處長(zhǎng)和彭躍輝副處長(zhǎng)，辦公室主任李游和副主任陳紅、閆亞林和副處長(zhǎng)彭馨，督察司司長(zhǎng)劉銘威和處長(zhǎng)鄧超、劉大明，文物保護(hù)與考古司副司長(zhǎng)陸瓊和副處長(zhǎng)張凌、王彬，博物館與社會(huì)文物司司長(zhǎng)段勇，人事司司長(zhǎng)解冰和副司長(zhǎng)王莉。還有諸多國家文物局下屬單位的領(lǐng)導(dǎo)，作為藍(lán)皮書評(píng)審專家，在本年度藍(lán)皮書的開題、中期評(píng)審和最終成果評(píng)審中給予了精心的指導(dǎo)乃至超脫部門利益的勸導(dǎo)（以“第三只眼”的角度秉筆直書），他們包括：中國文化遺產(chǎn)研究院院長(zhǎng)（現(xiàn)國家文物局副局長(zhǎng)）劉曙光、中國文物報(bào)社社長(zhǎng)李耀申、中國文物信息咨詢中心（國家文物局?jǐn)?shù)據(jù)中心）主任吳東風(fēng)、國家水下文化遺產(chǎn)中心主任柴曉明、中國文物交流中心主任王軍、文物出版社社長(zhǎng)張自成。課題組的合作方，如中國文化遺產(chǎn)研究院于冰研究員、趙夏副研究員、劉愛河副研究員和余建立助理研究員，北京林業(yè)大學(xué)張玉鈞教授，北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院石金蓮教授，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院旅游與酒店管理學(xué)院院長(zhǎng)鄧毅，上海師范大學(xué)旅游學(xué)院院長(zhǎng)高峻，對(duì)本書從草稿到成稿之間的質(zhì)量提高貢獻(xiàn)不小。另外，國家文物局?jǐn)?shù)據(jù)中心為本書提供了最可靠、最全面的數(shù)據(jù)，使本書言之有據(jù)。
最后，在這本藍(lán)皮書付梓之際，特別要感謝國家文物局原副局長(zhǎng)董保華與政策法規(guī)司的同志們。他們的建議、審稿使藍(lán)皮書能在堅(jiān)持“第三只眼”視角的同時(shí)兼具旁觀者和斫輪手之利，使課題組在經(jīng)過七年之癢后“不忘初心、繼續(xù)前進(jìn)”。

國務(wù)院發(fā)展研究中心文化遺產(chǎn)藍(lán)皮書課題組
2016年7月