前言

為一個重要的實踐探索領(lǐng)域，當(dāng)今中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)處于工業(yè)化社會的中期階段，社會結(jié)構(gòu)卻還是工業(yè)化初級階段，社會結(jié)構(gòu)滯后經(jīng)濟結(jié)構(gòu)大約15年，由此導(dǎo)致社會矛盾多發(fā)。在國際社會，20世紀(jì)30年代以后社會建設(shè)作為解決各種社會矛盾、應(yīng)對各種社會問題的手段有了長足發(fā)展，將社會建設(shè)置于社會發(fā)展目標(biāo)之中日益成為新的世界發(fā)展趨勢，20世紀(jì)80年代，中國也開啟了以社會建設(shè)為重點的新階段（陸學(xué)藝，2013）。隨著中國經(jīng)濟社會的深入發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的加快，社會治理無論是作為政府重要的工作領(lǐng)域，還是人們?nèi)粘５纳�活空間，其重要性日益突出，使社會治理成十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，突出強調(diào)要創(chuàng)新社會治理體制。十八屆五中全會提出了加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構(gòu)筑全民共建共享的社會治理格局的新思路、新目標(biāo)。十八屆六中全會強調(diào)強化基層黨組織整體功能，加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局。社會治理工作千頭萬緒，基層治理和社區(qū)是實現(xiàn)社會治理精細化的突破口。

作為一種從地方試點到全國改革的成功發(fā)展戰(zhàn)略，地方基層治理創(chuàng)新實際上體現(xiàn)為國家治理體系現(xiàn)代化這一頂層設(shè)計在地方層面的具體實踐。當(dāng)我們從基層治理體系現(xiàn)代化的視野來重新審視地方社會治理創(chuàng)新時，我們會得出一個結(jié)論：我國基層治理創(chuàng)新不是一種完全理性主義基礎(chǔ)上的政策設(shè)計，而是一種有限理性基礎(chǔ)上的實踐發(fā)生，地方政府利用各種形式的實踐和實驗進行學(xué)習(xí)獲取必要的經(jīng)驗教訓(xùn)，進而調(diào)整政策目標(biāo)和政策工具以回應(yīng)不斷變化的社會環(huán)境。即，我國地方治理創(chuàng)新的實踐過程具有典型的政策模仿性質(zhì)。 當(dāng)某一地區(qū)推出某一創(chuàng)制性政策之后，其他地區(qū)基于非理性的邏輯與投機預(yù)期也紛紛效仿該政策，期望將成功經(jīng)驗復(fù)制于本地區(qū)，整個過程缺少理性的成本收益分析。當(dāng)然，我們也看到，伴隨基層社會治理改革的不斷完善，地方政府也在實現(xiàn)從簡單化跟風(fēng)政策模仿創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換的制度創(chuàng)新，這既是中央政府頂層設(shè)計引導(dǎo)下的結(jié)果，也是地方治理主體逐步理性化的一種必然。

地方基層治理改革已進入深水區(qū)，可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭，都是一些業(yè)已存在，但一直未得到有效解決的社會政策體制、機制問題，在相當(dāng)程度上制約了基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程。本書擬基于社會政策和治理精細化視角，對地方基層治理進行定性與定量研究，為促進其基層治理精細化提供理論支持和改革依據(jù)。

第一部分 理論篇

一、相關(guān)理論解讀

繼黨的十八大明確提出實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化之后，2014年習(xí)近平總書記進一步指出，加強和創(chuàng)新社會治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，重心在城鄉(xiāng)社區(qū)，要盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有職有權(quán)有物，更好地為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理，夯實社會治理基礎(chǔ)。我國民政部門以此為指導(dǎo)，在全國各地相繼開展社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新的積極探索。學(xué)術(shù)界也展開了積極的研究。本部分對社會政策實施、基層創(chuàng)新及治理精細化相關(guān)文獻進行了梳理。

（一） 社會政策與社會治理

在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，由于貧困、失業(yè)和城市環(huán)境等公共問題的困擾，社會政策最早體現(xiàn)為一種政府主導(dǎo)的社會行政。因此，從某種程度上說，社會政策本身也是一種政府治理社會問題的實踐。20世紀(jì)40年代中期以來，作為一種制度化的社會規(guī)劃和實現(xiàn)社會平等的福利體制設(shè)計，社會政策日益成為政府有效統(tǒng)籌經(jīng)濟和社會系統(tǒng)的戰(zhàn)略工具，也成為加強社會治理的一種策略。社會政策作為一種理性的社會干預(yù)社會政策本質(zhì)上是一種社會行動，它受到社會制度和情境的影響與制約。同時，作為社會政策的行動主體，政府也具有一定的能動性，可以在特定的情境下對政策內(nèi)容及其實施做出相應(yīng)的調(diào)整。同時，政府與相關(guān)的社會行動者（比如社會組織和社區(qū)等）存在復(fù)雜的相互關(guān)聯(lián)，保證政府在政策決策與實施中的正確性與效率、增強社會組織和社區(qū)的參與能動性，是增強社會治理效果的重要保證。