9.2 我國公務(wù)員績效評價實(shí)踐探索 
盡管自新中國成立初期我國就對建立公務(wù)員績效評價制度進(jìn)行了積極探索，但是一直到公務(wù)員制度出臺之前，我國都沒有完備的公務(wù)員績效評價辦法，主要采取干部鑒定或干部考察的方式對公務(wù)員進(jìn)行評價。雖然這些方式存在一定的局限性，但是它們在一定時期內(nèi)對干部的考察和任用起到了積極作用，為公務(wù)員績效評價制度的建立奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。1993年《國家公務(wù)員暫行條例》的頒布標(biāo)志著我國公務(wù)員制度的正式誕生，1994年3月由人事部發(fā)布的《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》對公務(wù)員績效評價的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等做出了具體的說明，我國公務(wù)員績效評價制度逐步建立起來。2006年1月1日，《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）正式實(shí)施，并于2018年12月29日進(jìn)行了修訂。該法對有關(guān)公務(wù)員的評價內(nèi)容、評價方式、評價主體以及評價結(jié)果應(yīng)用等做出了明確的規(guī)定。2007年1月4日，中組部印發(fā)了《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》，對公務(wù)員的考核內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、考核程序、考核結(jié)果的應(yīng)用等進(jìn)行了詳細(xì)說明。2009年6月9日，為了建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的干部考核評價機(jī)制，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機(jī)制的意見》，隨后，中組部下發(fā)了《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法（試行）》《黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法（試行）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法（試行）》三個規(guī)范性文件（簡稱“一個意見、三個辦法”）。2019年4月21日，中共中央辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》，以條例的形式對干部考核工作做出總體規(guī)范。隨著這些法律法規(guī)的相繼出臺，我國公務(wù)員績效評價制度日益完善，并向著科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化和制度化的方向快速發(fā)展。我國《公務(wù)員法》規(guī)定，對于領(lǐng)導(dǎo)成員和非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的定期評價采取不同的評價方式。其中，領(lǐng)導(dǎo)成員是指機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，不包括在機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。對領(lǐng)導(dǎo)成員的定期評價，由主管機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定辦理，現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)包括《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法（試行）》和《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法（試行）》等。而對于非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員，《公務(wù)員法》的配套法規(guī)《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》對評價的內(nèi)容與方法、評價程序和評價結(jié)果的應(yīng)用等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。 
9.2.1領(lǐng)導(dǎo)成員績效評價辦法 
對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的評價，包括平時考核、年度考核、專項(xiàng)考核和任期考核。平時考核是對領(lǐng)導(dǎo)班子日常運(yùn)行情況和領(lǐng)導(dǎo)干部一貫表現(xiàn)所進(jìn)行的經(jīng)常性考核，及時肯定鼓勵、提醒糾偏。年度考核是以年度為周期對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部所進(jìn)行的綜合性考核，一般在每年年末或者次年年初組織開展。專項(xiàng)考核是對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部在完成重要專項(xiàng)工作、承擔(dān)急難險重任務(wù)、應(yīng)對和處置重大突發(fā)事件中的工作態(tài)度、擔(dān)當(dāng)精神、作用發(fā)揮、實(shí)際成效等情況所進(jìn)行的針對性考核。任期考核是對實(shí)行任期制的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部在一屆任期內(nèi)總體表現(xiàn)所進(jìn)行的全方位考核，一般結(jié)合換屆考察或者任期屆滿當(dāng)年年度考核進(jìn)行。具體而言，對于領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的評價主要包括民主測評、民意調(diào)查、實(shí)績分析、個別談話以及綜合評價等方式。（1）民主測評。民主測評主要了解地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子工作情況和領(lǐng)導(dǎo)干部現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子民主測評一般在總結(jié)工作的基礎(chǔ)上進(jìn)行，按照思想政治建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)能力、工作實(shí)績、黨風(fēng)廉政建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)五個類別設(shè)置測評內(nèi)容和評價重點(diǎn)。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部民主測評一般在述職述廉的基礎(chǔ)上進(jìn)行，按照德、能、勤、績、廉五個類別設(shè)置測評內(nèi)容和評價要點(diǎn)。具體考核內(nèi)容的確定必須以貫徹黨中央精神為前提，根據(jù)黨中央決策部署及時調(diào)整優(yōu)化。（2）民意調(diào)查。民意調(diào)查主要通過社會有關(guān)方面的評價，了解地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的群眾滿意度。一般采取問卷調(diào)查的方式進(jìn)行，根據(jù)實(shí)際情況，也可以采取個別訪談、召開座談會等方式進(jìn)行。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的民意調(diào)查，主要包括在民生改善、社會和諧、黨風(fēng)政風(fēng)方面群眾直接感受到的工作狀態(tài)和成效。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的民意調(diào)查，主要包括履行職責(zé)、工作作風(fēng)、公眾形象等內(nèi)容。民意調(diào)查內(nèi)容可以根據(jù)不同層次、不同地方的具體情況，以及當(dāng)?shù)厝罕婈P(guān)注的突出問題，有針對性地進(jìn)行調(diào)整。（3）實(shí)績分析。實(shí)績分析主要依據(jù)有關(guān)方面提供的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展整體情況和民意調(diào)查結(jié)果等內(nèi)容，分析地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部在一定時期內(nèi)的工作思路、工作投入、工作成效，重點(diǎn)評價貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)際成效。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)績分析，主要內(nèi)容包括：本級黨代會、人代會確定的中長期發(fā)展規(guī)劃和年度工作目標(biāo)，上級統(tǒng)計(jì)部門和有關(guān)主管部門綜合提供的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合效益、城鄉(xiāng)居民收入、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異、發(fā)展代價，基礎(chǔ)教育、城鎮(zhèn)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)文化生活、社會安全，節(jié)能減排與環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)與耕地等資源保護(hù)、人口與計(jì)劃生育、科技投入與創(chuàng)新等方面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和評價意見；民意調(diào)查反映的群眾對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r的滿意度；上級審計(jì)部門提供的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以及相關(guān)的審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查結(jié)論、評價意見等。（4）個別談話。個別談話主要是為深入了解地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)干部德才素質(zhì)及現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，包括結(jié)合民主推薦進(jìn)行的個別談話、到考察對象所在地方或者分管部門（單位）進(jìn)行的個別談話，以及同考察對象本人的談話。《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法（試行）》規(guī)定，應(yīng)根據(jù)個別談話的不同情況參考評價要點(diǎn)，分別確定談話重點(diǎn)，擬定談話提綱。應(yīng)當(dāng)提前向談話人員發(fā)出談話預(yù)告。同擬提拔人選考察對象談話，一般采取考察組集體面談的方式進(jìn)行，進(jìn)一步了解其思想政治水平、適應(yīng)職位能力、發(fā)展?jié)摿�和心理素質(zhì)等方面的情況，比較對照不同考察環(huán)節(jié)的評價意見，核實(shí)反映的有關(guān)問題，深化對考察對象的了解。在個別談話過程中，根據(jù)需要，還可以進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和延伸考察。（5）綜合評價。綜合評價是在全面掌握評價信息的基礎(chǔ)上，對民主測評、民意調(diào)查、實(shí)績分析、個別談話的結(jié)果進(jìn)行比較分析，并結(jié)合紀(jì)檢機(jī)關(guān)（監(jiān)察部門）的意見，巡視組巡視、重大事項(xiàng)跟蹤考察、參加民主生活會等方面反映的意見，以及平時了解到的其他情況相互補(bǔ)充和印證。通過考察組集體研究分析，對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部做出客觀公正的評價。綜合評價可以采用以下方法：類型分析、數(shù)據(jù)分析、比較分析、環(huán)境分析、歷史分析等。 
9.2.2非領(lǐng)導(dǎo)成員績效評價辦法 
隨著《公務(wù)員法》以及《公務(wù)員考核辦法（試行）》的頒布，我國對非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的評價也逐步規(guī)范化，相應(yīng)的評價內(nèi)容、評價等級、評價程序以及評價結(jié)果應(yīng)用等方面都得到了逐步完善。 
1.評價內(nèi)容 
 我國對公務(wù)員的評價分為平時評價、專項(xiàng)評價和定期評價，定期評價以平時評價、專項(xiàng)評價為基礎(chǔ)。平時評價重點(diǎn)評價公務(wù)員完成日常工作任務(wù)、階段性工作目標(biāo)情況以及出勤情況，可以采取評價對象填寫工作總結(jié)、專項(xiàng)工作檢查、考勤等方式進(jìn)行，由主管領(lǐng)導(dǎo)予以審核評價。公務(wù)員評價需全面考核德、能、勤、績、廉等內(nèi)容，重點(diǎn)考核工作實(shí)績。（1）考德：是評價公務(wù)員的政治立場和思想品質(zhì)，主要看其是否擁護(hù)黨的政治路線和思想路線，是否貫徹執(zhí)行黨的方針政策、遵守黨紀(jì)國法和社會主義公共道德，是否有良好的思想作風(fēng)、工作作風(fēng)和生活作風(fēng)�！暗隆狈从沉斯珓�(wù)員開展工作的指導(dǎo)原則，起著端正方向、明確目的的重要作用。用現(xiàn)代組織理論的觀點(diǎn)看，“德”是公務(wù)員的價值觀，政府之所以要留用某個公務(wù)員，是因?yàn)樵摴珓?wù)員的價值觀符合政府組織的要求，這個價值觀就是“德”。（2）考能：是考察公務(wù)員的基本素質(zhì)和工作能力是否達(dá)到了所從事職位的能力要求。公務(wù)員的業(yè)務(wù)知識和身體素質(zhì)共同構(gòu)成了公務(wù)員的基本素質(zhì)。其中，業(yè)務(wù)素質(zhì)主要包括文化水平、語言表達(dá)能力、文字寫作能力、辨別判斷能力等；身體素質(zhì)包括年齡、健康狀況、心理素質(zhì)等。公務(wù)員的工作能力包括獨(dú)立工作能力、分析和解決問題能力、專業(yè)知識水平、工作規(guī)劃和預(yù)見能力、創(chuàng)新精神和創(chuàng)新能力、應(yīng)變適應(yīng)能力、克服困難能力、團(tuán)結(jié)合作能力、領(lǐng)導(dǎo)和組織變革能力等。（3）考勤：是指對公務(wù)員的工作態(tài)度、敬業(yè)程度等進(jìn)行評價。主要是考察公務(wù)員在工作上是否肯學(xué)肯鉆，對業(yè)務(wù)是否精益求精、勇于創(chuàng)新。在實(shí)際評價過程中，必須注意與有關(guān)遵守勞動工作紀(jì)律情況以及出勤情況的評價相結(jié)合。同時，通過對公務(wù)員“勤”的評價，可以逐步完善我國公務(wù)員的考勤制度，以持續(xù)提高公務(wù)員的工作積極性、紀(jì)律性、責(zé)任感。（4）考績：工作業(yè)績評價是公務(wù)員考核的重點(diǎn)，是對公務(wù)員履行職責(zé)所產(chǎn)生的工作績效的評價。具體可以通過工作數(shù)量、工作質(zhì)量和工作效率等來進(jìn)行測量和評價。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，評價公務(wù)員的工作實(shí)績還需要考察公務(wù)員工作的社會效應(yīng)，即社會效益以及有關(guān)部門、基層單位和社會公眾對其工作的評價。（5）考廉：是考察公務(wù)員是否廉潔，是否秉公處事。根據(jù)《國家公務(wù)員行為規(guī)范》的規(guī)定，“廉”主要包括以下方面：克己奉公，秉公辦事，遵守紀(jì)律，不徇私情，不以權(quán)謀私，不貪贓枉法，淡泊名利，艱苦奮斗，勤儉節(jié)約，愛惜國家資源，反對拜金主義、享樂主義。將“廉”確定為公務(wù)員評價的內(nèi)容之一，主要是從懲治腐敗、密切公務(wù)員與人民群眾的關(guān)系出發(fā)，要求公務(wù)員發(fā)揚(yáng)勤奮務(wù)實(shí)、艱苦樸素的優(yōu)良作風(fēng)，樹立良好的廉政形象。 
2.評價等級 
根據(jù)公務(wù)員在德、能、勤、績、廉等方面的表現(xiàn)，將公務(wù)員績效評價結(jié)果劃分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等級，并且每個等級都規(guī)定了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，具體如表93所示。同時規(guī)定，公務(wù)員年度績效評價中的優(yōu)秀等級人數(shù)，一般掌握在本機(jī)關(guān)參加年度績效評價的公務(wù)員總?cè)藬?shù)的15%以內(nèi)，最多不超過20%。 
3.評價程序 
公務(wù)員評價按照管理權(quán)限和規(guī)定的程序進(jìn)行，由公務(wù)員管理部門組織實(shí)施。機(jī)關(guān)在年度評價時可以設(shè)立評價委員會。評價委員會由本機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員、公務(wù)員管理及其他有關(guān)部門人員和公務(wù)員代表組成。年度評價主要按下列程序進(jìn)行：（1）被評價公務(wù)員按照職位職責(zé)和有關(guān)要求進(jìn)行總結(jié)，并在一定范圍內(nèi)述職。（2）主管領(lǐng)導(dǎo)在聽取群眾和公務(wù)員本人意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)平時評價情況和個人總結(jié)寫出評語，提出評價等次建議和改進(jìn)提高的要求。（3）在本機(jī)關(guān)范圍內(nèi)公示擬定為優(yōu)秀等級的公務(wù)員名單。（4）由本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或者授權(quán)的評價委員會確定評價等級。（5）將評價結(jié)果以書面形式通知被評價公務(wù)員，并由公務(wù)員本人簽署意見。年度評價結(jié)果出來后，如果公務(wù)員對評價結(jié)果持有異議，可以按有關(guān)規(guī)定申請復(fù)核和申訴。最后，各機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將公務(wù)員年度評價登記表存入公務(wù)員本人檔案，同時將本機(jī)關(guān)公務(wù)員年度評價情況報(bào)送同級公務(wù)員主管部門。 
4.評價結(jié)果應(yīng)用 
近些年，公務(wù)員績效評價結(jié)果的應(yīng)用問題越來越受到重視，《公務(wù)員法》第三十九條明確指出，“定期考核的結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員職位、職務(wù)、職級、級別、工資以及公務(wù)員獎勵、培訓(xùn)、辭退的依據(jù)”。概括起來，我國公務(wù)員績效評價結(jié)果主要應(yīng)用在工資福利、職務(wù)調(diào)整、獎勵獎金、績效改進(jìn)及培訓(xùn)開發(fā)等幾個方面。 
9.2.3我國公務(wù)員績效評價方面的現(xiàn)有問題 
我國現(xiàn)行公務(wù)員評價辦法盡管與之前相比有了較大進(jìn)步，特別是對評價內(nèi)容、評價程序、評價標(biāo)準(zhǔn)、評價等級以及評價結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，為規(guī)范公務(wù)員績效管理提供了可操作的依據(jù)，但由于公務(wù)員績效管理十分復(fù)雜，加之我國政府部門層次、類別多樣，所以對不同類型公務(wù)員進(jìn)行客觀、公平、準(zhǔn)確的評價仍具有挑戰(zhàn)性。目前，我國的公務(wù)員績效管理辦法還存在一些不足之處，具體體現(xiàn)在：（1）公務(wù)員評價內(nèi)容不具體。我國《公務(wù)員法》中的“德、能、勤、績、廉”只是一種原則性的規(guī)定，盡管一些地方政府和部門根據(jù)自身的情況進(jìn)行了細(xì)化，但是依然沒有形成廣受認(rèn)可的、可操作的方案。籠統(tǒng)的績效評價指標(biāo)必然導(dǎo)致評價結(jié)果的不科學(xué)、不公平，在一定程度上影響了評價結(jié)果的公正性和有效性。（2）公務(wù)員評價標(biāo)準(zhǔn)不明確。我國公務(wù)員隊(duì)伍龐大、職位繁多、職級復(fù)雜，與此相應(yīng)的評價體系卻相對簡單。評價指標(biāo)不明確主要是由于我國公務(wù)員的職位分類還不規(guī)范，存在公務(wù)員的職位模糊、職責(zé)不清等問題，因而以職責(zé)為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)評價指標(biāo)必然會陷入困境。（3）公務(wù)員評價結(jié)果等級過少。我國公務(wù)員年度評價結(jié)果一般分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次，這給實(shí)際工作造成了極大的不便。由于被評為優(yōu)秀的比例最多不能超過總?cè)藬?shù)的20% ，而真正不稱職的也是極少數(shù)，所以絕大多數(shù)人都集中在稱職這一等次上，這樣就不能有效拉開差距，大大削弱了公務(wù)員評價對公務(wù)員應(yīng)有的激勵作用。（4）評價主體的選擇不合理。在公務(wù)員評價的具體實(shí)踐中，我國一貫強(qiáng)調(diào)直接上級對下屬進(jìn)行評價，其評價意見往往占有較大的評價權(quán)重系數(shù)。但是一些反映下屬真正績效水平的因素往往是直接上級難以掌握的，這些評價內(nèi)容就不應(yīng)當(dāng)交由上級來評價，因此要考慮讓同級、服務(wù)對象等參與評價，全方位、多視角地選取評價主體，并賦予其恰當(dāng)?shù)脑u價權(quán)重。（5）公務(wù)員評價主體權(quán)責(zé)不清。盡管我國公務(wù)員評價辦法對評價主體的責(zé)任做出了一般性的規(guī)定，但是沒有具體規(guī)定不同評價主體在各個評價環(huán)節(jié)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，沒有把獎懲和評價工作聯(lián)系起來。在實(shí)際的評價過程中，由于寬大化趨勢，評價對象的評價結(jié)果等級未能有效拉開差距，這種評價結(jié)果顯然是不理想的。由于沒有受到有效監(jiān)督，評價主體常常不能客觀公正地實(shí)施評價，容易受個人好惡和私人關(guān)系的影響。（6）重定性評價，輕定量評價。盡管公務(wù)員評價強(qiáng)調(diào)定性和定量相結(jié)合，但是實(shí)際上很多單位和部門更傾向于采用定性方法。一方面是認(rèn)識不到位，另一方面因?yàn)橹笜?biāo)量化相對復(fù)雜，缺乏科學(xué)的定量測評標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員。但定性評價因其主觀性和隨意性較大，容易導(dǎo)致績效評價結(jié)果的準(zhǔn)確性不高，影響績效評價效果的發(fā)揮。